Как известно, Антон Павлович Чехов однажды заметил, что умный любит учиться…
8 сентября сотрудниками ФГБУ «Информационно-аналитический центр поддержки заповедного дела» проведён обучающий семинар (он-лайн) по вопросам организации контрольно-надзорной деятельности (далее – КНД) на ООПТ. Слушатели семинара – главным образом замы директоров ФГБУ, осуществляющих управление ООПТ – заместители главных госинспекторов в области охраны окружающей среды.
Тема — архиважная. Дело в том, что с момента вступления в силу Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон о надзоре) инспекторский состав ООПТ столкнулся с новой, невероятно усложнённой и забюрократизированной моделью контрольно-надзорной деятельности (которая, к сожалению, усложняется перманентно), слабо увязанной с многолетней практикой выявления и пресечения экологических правонарушений на ООПТ и привлечения к ответственности виновных лиц. В этих условиях обучение госинспекторов ООПТ базовым основам КНД – неотъемлемое условие обеспечения эффективности этой деятельности. Именно поэтому все последние годы специалисты профильных общественных организаций старались, по мере сил и возможностей, оказывать инспекторскому составу ООПТ методическую и консультативную помощь в сфере КНД. И, разумеется, упомянутая инициатива ФГБУ «ИАЦ ПЗД» была весьма актуальной.
В ходе данного семинара, помимо устной информации, его участниками получены и два документа методического характера: Рабочая инструкция по организации КНД на ООПТ (весьма лаконичная) и презентация «Приложение «Инспектор» как инструмент контрольной (надзорной) деятельности на ООПТ». И это правильно, ведь такие документы слушатели семинара должны использовать в ходе технической учёбы своего инспекторского состава.
Однако ознакомление с перечисленными методическими документами вызывает ощущение, что их составители (а равно – организаторы семинара) не только не сильно представляют себе повседневную практику инспекторской работы на ООПТ, но и ещё и сами не сумели разобраться в правовых нюансах КНД на ООПТ. А ведь дьявол – в деталях:
1. Трактование вопросов, связанных с проведением постоянного рейда. Постоянный рейд как режим КНД крайне важен для эффективной работы инспекторского состава ООПТ. Напомним, что в 2021 году, при внесении в ФЗ «Об ООПТ» пакета «контрольно-надзорных» изменений был допущен основательный «косяк» — режим постоянного рейда не был предусмотрен для КНД на ООПТ. Потребовалось 3 года (и настойчивая позиция экспертного сообщества и ряда депутатов Государственной Думы), чтобы устранить эту оплошность.
И вот слушателям семинара разъясняют, что постоянный рейд – постоянным рейдом, но в его рамках все равно необходимо проводить (и, соответственно, надлежащим образом оформлять) такое контрольно-надзорное мероприятие как выездное обследование.
Представляется, что здесь смешаны абсолютно разные понятия, предусмотренные Законом о надзоре, которые должны применяться независимо друг от друга.
Можно предположить, почему именно так этот вопрос преподносят организаторы семинара: статья 56 Закона о надзоре содержит исчерпывающий перечень видов контрольно-надзорных мероприятий (в т.ч. проводимых без взаимодействия с контролируемым лицом) и никакой постоянный рейд там не упоминается, тогда как выездное обследование есть. Только вот если более внимательно ознакомиться с содержанием части 4 статьи 56, то можно заметить, что «оценка соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований контрольными (надзорными) органами не может проводиться иными способами, кроме как посредством контрольных (надзорных) мероприятий…, указанных в настоящей статье» если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом. Но иное Законом о надзоре как раз предусмотрено
Именно такие случаи установлены главой 18 «Специальные режимы государственного контроля (надзора)». А статьёй 97.1 этой главы как раз и предусмотрен постоянный рейд. Причём часть 7 этой статьи определяет конкретные контрольные (надзорные) действия, которые могут осуществляться в рамках постоянного рейда (включая проводимые с использованием видеозаписи и не требующие взаимодействия с контролируемым лицом осмотр и инструментальное обследование). И закон не устанавливает, что для их проведения нужно рамки какого-либо контрольно-надзорного мероприятия. Кроме того, части 8 и 10 статьи 97.1 определяют конкретные условия взаимодействия инспектора с контролируемым лицом (включая его представителей).
Резюмируем: постоянный рейд является самостоятельным способом осуществления КНД, это такой же способ, как и проведение контрольно-надзорных мероприятий. И нет никакой необходимости придумывать для инспекторского состава ООПТ пути дополнительного усложнения и бюрократизации этой, и без того сложной, работы! Тем более, что это прямо противоречит требованиям Закона о надзоре.
2. В вышеупомянутой презентации «Приложение «Инспектор» …» рассмотрен (слайд 11) пример: проезжая по маршруту инспектор видит следы самовольной порубки, фиксирует их соответствующим образом, что «является законным основанием для немедленного перехода к контрольно-надзорным мероприятиям во взаимодействии: инспектор вызывает полицию или опергруппу».
Вот на этом месте, во-первых, остаётся лишь строить догадки – что за опергруппу будет вызывать инспектор? Может имеется в виду следственно-оперативная группа? Но тогда почему между словами «полицию» и «опергруппу» стоит разделительный союз «или»? А может всё же речь об опергруппе самого ФГБУ (как подразделения службы охраны)? Так тогда это совсем дичь, ведь права у всех инспекторов в штате ФГБУ одинаковы и зачем одному инспектору вызывать других…
А во-вторых, стесняемся спросить, что это за «немедленный переход» к контрольным мероприятиям со взаимодействием? Как уже отмечено выше, сам по себе режим постоянного рейда не только позволяет, но и обязывает взаимодействовать с нарушителем посредством предусмотренных контрольных (надзорных) действий (причём без увязки с каким-либо контрольно-надзорным мероприятием). И в чём будет заключаться этот немедленный переход к взаимодействию в контексте приведенного примера? Кто с кем будет взаимодействовать? Ведь (как следует из представленной вводной) нарушитель на месте незаконной порубки не обнаружен, но там появится сотрудник полиции. Он будет вести это взаимодействие? Но полиция вообще не осуществляет государственный контроль (надзор) в области охраны и использования ООПТ, а её сотрудник будет производить совсем иные процессуальные действия.
И в-третьих, это конечно сильная и безупречная рекомендация – взять и вызвать полицию. Полиция ведь всегда и на все федеральные ООПТ безотлагательно приезжает по первому вызову, хоть в тайгу сибирскую, хоть куда, что ей расстояния, что ей транспортная доступность (даже – когда только вертолётом, даже — если нужно пересесть на моторные лодки или вездеходы), только сообщил инспектор ООПТ – и она выезжает на место? И на всех ООПТ в распоряжении инспектора всегда есть устойчиво работающее средство связи, чтобы вызвать полицию? А ежели, допустим, что вдруг не может полиция в конкретном случае на место приехать – что-то ещё нужно сделать инспектору? Или он может смело возвращаться домой?
Ну и наконец, в-четвертых: из приведённой в примере вводной никак не следует, что данная порубка обязательно имеет признаки преступления. И что, полицию советуют вызывать на ООПТ по любому выявленному факту экологического правонарушения? Вот в полиции-то обрадуются!
В общем – налицо обширный фронт для раздумий у госинспекторов, работающих на ООПТ, при изучении сих методических рекомендаций.
3. Не менее занятная рекомендация содержится и в пункте 8.6 упомянутой выше Рабочей инструкции по организации КНД на ООПТ: «Вы только фиксируете факт нарушения в Акте. Если нашли нарушение — передайте материалы в полицию или Росприроднадзор для возбуждения дела».
Здесь невольно вспоминаются булгаковские слова о даче каких-то советов «космического масштаба и космической же глупости».
Во-первых, это как – это инспектор на ООПТ на своё усмотрение определяет — в полицию передавать материалы или в Росприроднадзор, как ему больше нравится? Или есть все же какие-то признаки, из которых следует, что материалы уместно передать именно в полицию (но об этом авторы «Рабочей инструкции» решили не писать – мол зачем, пусть сами инспектора догадаются)?
Во-вторых, рекомендация передавать материалы в Росприроднадзор «для возбуждения дела» – это-то уже за пределами добра и зла))). Начнём с того, что она незаконна: согласно Федеральному закону «Об ООПТ» федеральный государственный контролю (надзор) в области охраны и использования ООПТ осуществляется в соответствии с положением, утверждаемым Правительством РФ. Действующее же Положение (утверждено постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 № 1090) устанавливает, что Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет государственный надзор на ООПТ федерального значения (и в границах их охранных зон), которые не находятся под управлением федеральных государственных бюджетных учреждений.
Но, допустим, что Правительство изменит указанное Положение и отнесёт надзор на всех федеральных ООПТ также и к компетенции Росприроднадзора. Но и тогда данная рекомендация сохранит свою системную нелепость. Ведь права всех должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный контролю (надзор) в области охраны и использования ООПТ, одинаковы – что у инспекторов ФГБУ, что у Росприроднадзора. Так зачем же госинспектору ФГБУ вызывать инспектора Росприроднадзора? Что бы тот вместо него возбуждал дело об административном правонарушении, а инспектор ФГБУ пойдёт чай пить?
4. Стоит отметить, что вводные, приведенные в примерах, представленных в упомянутой презентации, описывают весьма специфичные ситуации – видит инспектор сброс сточных вод с территории турбазы, обнаружил следы самовольной порубки. Но ведь на практике львиная доля нарушений, выявляемых инспекторским составом ФГБУ, составляют незаконные охота и рыболовство, сбор дикоросов в запрещенных местах, нахождение (включая проезд) на территории в отсутствии надлежащих разрешений и ряд других нарушений, причем совершенных на глазах инспектора. Чем помогут ему рекомендации по действиям в представленных примерах (а равно изложенные в «Рабочей инструкции»), когда видит он мужиков с оружием или орудиями лова, реального порубщика с бензопилой, группу туристов без пропусков, выезжающий из леса груженый лесовоз-«воровайку», стоящий на земле вертолёт и пару туш туров возле него, да даже бесхозную сеть, установленную в озере? И кого ему в этот момент вызывать? И должен ли он, помимо фотофиксации и внесения записи в приложение «Инспектор», сделать ещё что-то и как именно?
А ведь Закон о надзоре (п.3 части 2 статьи 90) чётко говорит, что обязан делать инспектор: при выявлении в ходе контрольного (надзорного) мероприятия признаков преступления или административного правонарушения направить соответствующую информацию в государственный орган в соответствии со своей компетенцией или при наличии соответствующих полномочий принять меры по привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.
Поскольку такими полномочиями (в соответствии с КоАП РФ) госинспектора в области охраны окружающей среды на ООПТ наделены, они должны либо составить протокол об административном правонарушении, либо, если составить протокол на месте нет возможности (например, в отсутствии нарушителя или отсутствии у него документов, необходимых для составления протокола) вынести определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. Если же имеются признаки уголовного преступления, то необходимо принять меры по фиксации доказательств, и, по возможности, вызвать сотрудников полиции. Либо – направить заявление в органы дознания или следствия.
Инспекторский состав наших заповедников и национальных парков жизненно нуждается в консультативной помощи и обучающих семинарах, равно как и в обеспечение методическими пособиями и рекомендациями. Но последние будут сколь-либо действенны, если изложены доступным языком, опираются на реальную правоприменительную практику и увязывают требования законодательства о контрольно-надзорной деятельности с нормами с законодательством об административных правонарушениях. В противном случае можно окончательно запутать госинспекторов в нормативных дебрях, спровоцировать принятие ими заведомо ошибочных решений и неправомерных действий, а также лишний раз обрушить мотивацию к нелёгкой и неблагодарной работе у тех госинспекторов, которые эту мотивацию ещё сохранили.
На сегодняшний день, при всей сложности проблематики КНД на ООПТ, носителями значительного практического позитивного опыта являются и руководители служб охраны ряда ФГБУ, осуществляющих управление ООПТ, и представители профессионального экспертного сообщества. Самое время опираться на их потенциал и консультативную помощь при проведении мероприятий по обучению и повышению квалификации инспекторского состава ООПТ.
P.S. Для наглядности прилагаем схему действий госинспекторов при выявлении нарушений в рамках постоянного рейда (с надеждой, что инспекторскому составу ООПТ она будет полезна)
