Но препятствий для внедрения практики постоянных рейдов на ООПТ больше нет.
14 ноября 2024 года Правительство России издало постановление № 1541, которое вносит долгожданные изменения в Положение о федеральном государственном контроле (надзоре) в области охраны и использования ООПТ (утверждено постановлением Правительства РФ от 30.06. 2021 г. № 1090), далее – Положение о надзоре. Данные изменения устанавливают возможность осуществления данного надзора в форме постоянного рейда.
Этому предшествовало принятие Федерального закона от 08.08.2024 № 308-ФЗ «О внесении изменений в статью 33 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях». Соответствующий законопроект был подготовлен при консультативной поддержке МОО «Экспертный совет по заповедному делу».
Напомним, в чем смысл внесенных изменений. Под постоянным рейдом понимается режим контроля (надзора) в виде возможности постоянного нахождения инспекторов в пунктах контроля или перемещения по определенной территории в целях предупреждения, выявления и пресечения соответствующих нарушений.
Специфика госконтроля (надзора) в сфере ООПТ, в силу значительного размера и труднодоступности многих из них, требует постоянного, иногда многодневного присутствия и перемещения инспекторского состава на подконтрольных территориях. Госинспектора наделены значительными полномочиями, позволяющими, в частности, задерживать в границах ООПТ и их охранных зон граждан, нарушивших природоохранное законодательство, доставлять их в правоохранительные органы, изымать орудия и продукцию незаконного природопользования. Именно для решения таких задач статьей 97.1 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» и установлена такая форма, как постоянный рейд. Также эта статья обязывает контролируемых лиц, по требованию инспектора, остановиться, обеспечить беспрепятственный доступ к транспортным средствам или иным производственным объектам, предоставить для ознакомления соответствующие документы. Другие нормы, которыми должны руководствоваться госинспектора, не предполагают такой обязанности.
Однако для того, чтобы эта норма начала действовать, необходимо было внесение изменений в Положение о надзоре, которое должно было разработать и внести в Правительство Минприроды России (а также в соответствующие положения о региональном надзоре, утверждаемые высшими исполнительными органами власти субъектов РФ).
МОО «Экспертный совет по заповедному делу» в октябре направил в Минприроды свои предложения по тексту данного документа, которые были проигнорированы (а напрасно!).
И вот, появился разработанный Минприроды документ. Конечно, сам факт его появления, обеспечивающий возможность применения постоянного рейда для государственного контроля (надзора) в области охраны и использования ООПТ, можно только приветствовать. К сожалению, в принятых поправках имеются очевидные недочеты, которых коснемся ниже.
Пройдемся по основным положениям принятого документа.
1. Согласно новому пункту 312 Положения о надзоре, надзор может осуществляться в рамках постоянного рейда в соответствии с Федеральным законом «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон о надзоре) и настоящим Положением. Важно, что здесь в равной степени упоминается и само Положение о надзоре, и Федеральный закон, то есть применяться должны нормы обоих актов (ниже поясним, почему это важно).
2. Согласно п. 313, территориями (акваториями) осуществления постоянного рейда являются земельные участки и (или) водные объекты, расположенные в границах ООПТ федерального значения и их охранных зон, в соответствии с решениями должностных лиц, указанных в Положении (далее — территория постоянного рейда).
Упомянутые должностные лица – это руководители (заместители руководителей) Росприроднадзора и его территориальных органов (осуществляющие данный вид надзора на федеральных ООПТ, не находящихся в управлении соответствующих ФГБУ) и ФГБУ, осуществляющих управление ООПТ федерального значения. То есть принимать решение о том, на какой территории должен осуществляться постоянный рейд, может директор ФГБУ или его заместитель.
3. В соответствии с п. 316, в решении о проведении постоянного рейда указываются перечень территорий постоянного рейда, а также должностные лица (госинспектора), уполномоченные на проведение постоянного рейда.
При этом, Положение о надзоре не определяет, в какой форме и каким документом оформляется это решение и что еще в нем должно быть – это придется решать самим ФГБУ. Представляется, что таким документом может стать задание на проведение постоянного рейда (аналогичное заданию на проведение выездного обследования). В задании на проведение постоянного рейда можно указывать любые участки ООПТ и его охранной зоны вне зависимости от того, находятся ли они вблизи друг от друга. Можно указывать и всю территорию ООПТ или охранной зоны, если в этом есть необходимость. Срок нахождения инспекторов в постоянном рейде также не ограничен, поэтому может быть любым в зависимости от специфики ООПТ.
Важно помнить: задание на проведение постоянного рейда в обязательном порядке должно быть в каком-либо виде (хотя бы в виде фотографии в телефоне) у инспекторов во время рейда,чтобы они всегда могли предъявить его по просьбе контролируемых лиц либо надзорных органов.
4. В соответствии с п. 314, госинспектора, указанные в задании, будут иметь право находиться на указанной в задании территории постоянного рейда в течение всего срока, указанного в задании, и осуществлять в полном объеме все полномочия, установленные федеральными законами и Положением о надзоре.
5. Согласно п. 315 Положения о надзоре, пункты контроля при осуществлении постоянного рейда не устанавливаются. Но, ведь именно пунктами контроля являются кордоны и КПП, имеющиеся в границах большинства ООПТ и их охранных зон. Представляется, что действующая редакция п. 315 явно усложняет оформление надзорной деятельности инспекторов на кордонах, особенно, если они там постоянно проживают. Конечно, это не означает, что следует отказаться от подобной формы охраны ООПТ, даже если она себя оправдывает. Но стоит в выдаваемых инспекторам, проживающим на кордонах, заданиях на проведение рейда указывать территорию вокруг кордона, которую они должны регулярно (в течение срока задания) посещать.
6. Согласно п. 317, постоянный рейд осуществляется в отношении транспортных средств, иных производственных объектов, деятельности и действий юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан на территории постоянного рейда. Пункт крайне важный – он содержит основные отличия и преимущества постоянного рейда перед выездным обследованием.
Напомним, что согласно статье 16 Закона о надзоре, все ООПТ и их охранные зоны являются производственными объектами. То есть постоянный рейд осуществляется как в отношении самих ООПТ и их охранных зон, так и находящихся на них транспортных средств, а также граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. При этом постоянный рейд (в отличии от выездного обследования) позволяет взаимодействовать на соответствующей территории не только с гражданами, но и с индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, что существенно расширяет возможности надзора на ООПТ.
Это, помимо прочего, прямо следует из п.11 постановления Правительства РФ от 10.03.2022 № 336 (ред. от 11.09.2024) «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля», согласно которому ограничения, установленные настоящим постановлением не распространяются на специальные режимы государственного контроля (надзора) – именно к ним глава 18 Закона о надзоре относит постоянный рейд. Соответственно, в рамках постоянного рейда инспекторы могут посещать, в том числе, и закрытые для посещения неопределенного круга лиц объекты контроля и производить на них все контрольные (надзорные) действия, предусмотренные Законом о надзоре и Положением о надзоре (об этом говорит следующий пункт).
7. В соответствии с п.318 Положения о надзоре, при осуществлении постоянного рейда могут совершаться следующие контрольные (надзорные) действия:
— осмотр;
— досмотр;
— опрос (согласно ст.78 Закона о надзоре – надзорное действие, заключающееся в получении инспектором устной информации, имеющей значение для проведения оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований, от контролируемого лица или его представителя и иных лиц, располагающих такой информацией);
— истребование документов, которые должны находиться в транспортном средстве, на ином производственном объекте или у контролируемого лица.
Это крайне важный пункт — наконец-то госинспектор ФГБУ имеет право непосредственно на ООПТ или в её охранной зоне требовать предъявить документы на право вождения транспортного средства, равно как и документы на право осуществления любого иного вида природопользования, если они предусмотрены законодательством.
К сожалению, в перечне надзорных действий, предусмотренных этим пунктом, отсутствует инструментальное обследование (хотя статьей 97.1 Закона о надзоре оно предусмотрено).
А ведь это – весьма важное действие, без оформления которого (согласно ст. 82 Закона о надзоре) невозможно измерение чего-либо, если для этого используются какие-либо инструменты (от измерения параметров рыболовной сети до измерения поврежденного почвенного покрова или диаметров пней незаконно срубленных деревьев).
Ничем, кроме невнимательности разработчиков проекта постановления (ну не злой же умысел) отсутствие инструментального обследования в принятом акте объяснить нельзя (кстати, в предложениях Экспертного совета оно содержалось). Отсутствие этой нормы могло бы существенно осложнить работу инспекторов в указанных случаях, но, к счастью (как уже отмечено), в статье 97.1 Закона о надзоре инструментальное обследование присутствует. Значит – можно применять непосредственно норму закона и проводить инструментальное обследование в рамках постоянного рейда в необходимых для этого случаях.
8. Согласно п.3110, при осуществлении постоянного рейда время взаимодействия должностных лиц с одним контролируемым лицом не может составлять более 30 минут (в указанный период времени не включается оформление акта надзорного мероприятия).
Этот довольно странный пункт содержится и в Законе о надзоре. Он фактически означает, что указанные действия, связанные с взаимодействием с контролируемым лицом (неважно, гражданином или представителем юридического лица – опрос, истребование документов, досмотр, инструментальное обследование), необходимо уложить в эти самые 30 минут, что на практике бывает не очень реалистично.
Однако представляется, что эту проблему можно решить следующим образом: по истечению 30 минут начать составлять Акт по результатам постоянного рейда (для этого нужно разработать соответствующий бланк), продолжая необходимые действия во взаимодействии с контролируемым лицом (нигде нет запрета проводить указанные действия одновременно с составлением Акта). Установив же, что в действиях лица содержатся признаки административного правонарушения – перейти к оформлению документов в рамках КоАП РФ, в котором сроки оформления соответствующих документов отсутствуют. На практике это будет означать, что в течение 30 минут необходимо установить, совершило ли контролируемое лицо какое-либо правонарушение: в большинстве случаев такое возможно.
10. Согласно п. 311 , в случае если в результате постоянного рейда были выявлены нарушения обязательных требований, должностные лица на месте выявления нарушения составляют отдельный акт контрольного (надзорного) мероприятия в отношении каждого контролируемого лица, допустившего нарушение обязательных требований.
Это еще один проблемный пункт – в рамках постоянного рейда помимо документов, составляемых в соответствии с КоАП, необходимо еще в отношении каждого нарушителя составлять отдельный Акт, форму которого (в отсутствии таковой в Положении о надзоре) еще надо придумать. Закон о надзоре в отношении контрольно-надзорных мероприятий с взаимодействием предусматривает единственное требование к такому Акту: в нём должно быть указано, какое именно обязательное требование нарушено, каким нормативным правовым актом и его структурной единицей оно установлено.
Полагаем, что эти требования стоит вносить и в Акт, составляемый о нарушениях, выявленные в ходе постоянного рейда. Представляется, что это может быть некий аналог Определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования (более простой, чем протокол об административном правонарушении).
11. Согласно п. 3112 , контролируемые лица, их представители и работники, находящиеся на территории постоянного рейда, обязаны по требованию должностных лиц остановиться, обеспечить беспрепятственный доступ к транспортным средствам или иным производственным объектам, предоставить для ознакомления документы, которые должны находиться в транспортном средстве, на ином производственном объекте или у контролируемого лица.
Как уже отмечалось, это крайне важный пункт, который обязывает любых контролируемых лиц подчиняться указанным требованиям инспектора, в том числе – остановить транспортное средство, что фактически означает право инспекторов останавливать транспортные средства (ранее это право у инспекторов ФГБУ, осуществляющих управление федеральными ООПТ имелось только в рамках осуществления федерального государственного контроля (надзора) в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, однако таких полномочий не было у большинства дирекций региональных ООПТ).
В целом, следует еще раз подчеркнуть важность внедрения механизмов постоянного рейда в практику работы инспекторского состава ООПТ. Надеемся, что вышеуказанные недочеты в Положении о надзоре устранят, а государственным структурам, осуществляющим управление ООПТ регионального значения, рекомендуем при подготовке изменений в положения о региональном надзоре внимательно рассмотреть предложения МОО «Экспертный совет по заповедному делу».
