В предыдущей части шел рассказ о создании в 1916 году Службы национальных парков США (National Park Service) и определяющей роли в этой истории конкретных личностей: талантливого бизнесмена и природоохранника Стивена Мэйтера (Stephen Mather), нашедшего понимание и поддержку со стороны главы Департамента внутренних дел США (U.S.Department of the Interior) Франклина Лэйна.
А теперь — КАК ЭТО ДЕЛАЛОСЬ В РОССИИ.
Ныне широко известен хрестоматийный факт – 29 декабря 1916 года (по старому стилю) Правительствующий Сенат Российской империи учредил Баргузинский заповедник, расположенный на побережье озера Байкал, изначально предназначенный для сохранения соболя. А вскоре не стало ни Правительствующего Сената, ни Российской империи…
Г.Г.Доппельмаира. Важнейший практический итог работы этой экспедиции – создание Баргузинского заповедника.
Однако развитие заповедного дела продолжилось и после революции 1917 года, и даже в годы Гражданской войны, охватившей Советскую Россию (именно тогда создаются Астраханский и Ильменский заповедники, причем последний – декретом Ульянова-Ленина). Инициаторами формирования сети заповедников выступали как видные ученые, так и энтузиасты- природоохранники.
Рост сети заповедников заметно активизировался после окончания Гражданской войны, когда в 20-х годах один за другим создаются заповедники, в том числе Крымский, Кавказский, «Столбы», «Галичья гора», «Кедровая падь», Воронежский.
А с начала 30-х годов географическая сеть заповедников начинает развиваться уже более планово, на научной основе, тогда в период с 30-го по 32 год и создаются заповедники Башкирский, Лапландский, Печеро-Илычский, Центрально-Лесной, «Кивач», Алтайский, Кандалакшский.
По сути, с этого времени можно говорить о начале формирования системы заповедников как своеобразной отрасли. И это неизбежно обострило вопрос в подходах к управлению этой системой со стороны государства.
Ну, а первые национальные парки в России появятся лишь полвека спустя.
В начале 30-х годов управление заповедниками Российской Федерации сосредоточено в недрах Народного комиссариата просвещения РСФСР. Миссия Наркомпроса на тот момент – ликвидация безграмотности, вопросы заповедников для него достаточно второстепенны, а руководству Наркомпроса – откровенно в тягость (при том, что именно в Наркомпросе сосредоточены незначительные кадры профессиональных природоохранников, переживающих за заповедное дело). И при этом тема создания, функционирования и управления заповедниками оказывается в сфере явных ведомственных интересов мощных и крупных наркоматов (прообразов сегодняшних министерств), в том числе ведающих землями и лесами. К 1933 году вплотную Правительство РСФСР подошло к принятию решения – передать заповедники в Наркомат земледелия. Природоохранное сообщество расценивает это как неминуемый крах заповедного дела, но политически оно крайне слабо и противостоять такому рвению не в силах.
Выход же из этой ситуации связан с видным государственным деятелем, старым революционером и соратником Ленина, членом Президиумов ВЦИК СССР и РСФСР П.Г. Смидовичем. Именно к нему, в этот решительный момент и сумел обратиться Франц Францевич Шиллингер.
Ф.Ф.Шиллингер, этнический немец, уроженец Галиции, потомственный лесовод, натуралист и путешественник, на тот момент был специалистом по охране природы в штате Наркомпроса. Но за этой скромной должностью скрывалась масштабная личность выдающегося профессионала и подвижника заповедного дела. За свою жизнь Ф.Ф.Шиллингер стоял у истоков организации двух десятков государственных заповедников, являлся разработчиком серии пpоектов пpиpодоохpанных постановлений, пpинятых Совнаркомом, автоp многочисленных книг и статей по вопросам заповедного дела, охраны природы и природопользования. Именно Шиллингер в 1921-33 годах, зачастую в одиночку, ведет беспощадную борьбу в недрах государственного аппарата с неучами и бюрократами, периодически стремящимися закрыть «заповедное» направление, упразднить заповедники либо передать их в хозяйские руки (а-ля Шариков «Взять все и поделить»). Он пишет (весьма небезуспешно) жалобы в высокие партийные инстанции, «искрит» с супругой Троцкого, не находит понимания у наркома просвещения Бубнова, плодит врагов и недоброжелателей, но заповедное дело продолжает развиваться. И – наступает 1933 год, а с ним — очередная напасть, вот-вот и заповедники передадут в крепкие руки рачительных хозяев из Наркомзема. Но в заповедном деле в нужное время и на нужном месте оказался нужный человек – Ф.Ф.Шиллингер. Человек, преданный заповедному делу, способны аргументированно отстаивать его интересы и не привыкший сдаваться. И этот человек «пробился» в кабинет П.Г.Смидовича.
Петр Гермогенович Смидович. Старый большевик – член партии с 1898 года. После Октябрьской революции – работает на различных высоких государственных должностях. В 1933 году является заместителем председателя ВЦИК РСФСР – пост весьма ответственный. На тот момент ВЦИК (Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет) — высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган государственной власти в РСФСР.
П.Г.Смидович был человеком широкой эрудиции и, безусловно, весьма образованным. В 1892 году он поступает на естественное отделение физико-математического факультета Московского университета, учится у выдающихся биологов К.А.Тимирязева, И.М.Сеченова, М.А.Мензбира (причем он упоминает именно их в своей автобиографии). Но через три года его отчисляют за революционную деятельность, в дальнейшем он заканчивает Высшую электротехническую школу в Париже, владеет несколькими европейскими языками. В воспоминаниях же современников о П.Г.Смидовиче всегда подчеркивалось его интеллигентность, порядочность, искренность и, что особенно важно, — человечность. Всеми этими качествами он разительно отличался от многих большевистских деятелей. Однажды свои домашним Петр Гермогенович поведал, как после его командировки в Поволжье встретившийся с ним В.Ленин «в упор спросил: «Ну, сколько расстрелял?» — «Да, собственно, ни одного не расстрелял, Владимир Ильич». — «Вот я так и думал! Интеллигентская мягкотелость там, где совсем ей не место!» — недовольно возразил Ильич».
П.Г.Смидович принял Ф.Ф.Шиллингера, внимательно выслушал. И – «вписался» за заповедное дело. Передача заповедников в Наркомзем была приостановлена. А 20 августа 1933 года совместным постановлением ВЦИК РСФСР и Совнаркома РСФСР создан новый государственный орган – Комитет по заповедникам при Президиуме ВЦИК РСФСР. И председателем этого Комитета назначен никто иной, как сам П.Г.Смидович.
Создание Комитета по заповедникам при Президиуме ВЦИК РСФСР стало одним из важнейших событий в истории отечественного заповедного дела. Новый Комитет вскоре сосредоточил в своем управлении почти все заповедники, сформировал сильную управленческую команду (в нее вошел и Ф.Ф.Шиллингер), сплотил вокруг себя плеяду видных ученых – естествоиспытателей (в том числе создав авторитетный Ученый Совет), сделал мощный рывок по дальнейшему развитию заповедной географической сети (только в 1935 году создано 7 новых заповедников), в целом – заложил основы существующей ныне заповедной системы. И сегодня со всей объективностью нужно признать: Петр Гермогенович Смидович внес огромный личный вклад в развитие заповедного дела в нашей стране. Нужный человек в нужное время на нужном месте.
П.Г.Смидович умер на посту председателя Комитета 16 апреля 1935 года. Его имя носит Мордовский государственный природный заповедник (равно как и райцентр в ЕАО).
Со смертью Петра Гермогеновича Комитет по заповедникам лишился руководителя — политического тяжеловеса. Результат не заставил себя долго ждать. Вместо назначения нового председателя назначили ревизию, и вскоре во властных структурах начинается «продавливание» решения, подкупающего своей простотой – Комитет расформировать, заповедники передать в Наркомзем СССР. И – в очередной раз заповедная система оказывается на грани коллапса. Сражаться (всерьез) за нее оказывается некому (ну, почти некому). Да и Ф.Ф.Шиллингера после смерти П.Г.Смидовича без объявления каких-либо причин увольняют с работы (классово чуждый, происхождение сомнительное, да и недругов наплодил не слабо). Но он не сдается, подает петицию в отдел науки ЦК партии. Результат – нулевой, крах Комитета видится неизбежным.
Как говорил персонаж Бабеля — «Что сделали бы Вы на месте Бени Крика? Вы ничего бы не сделали. А он сделал.». И Франц Францевич тоже сделал. 20 января 1936 года он отправляет письмо (на 20 листах) лично товарищу Сталину. Шаг, мягко говоря, рисковый, не даром Шиллингер скрывает его даже от самых близких людей (дабы раньше времени не расстраивать).
Прочитал ли адресат письмо или нет – история умалчивает. Но, вдруг внезапно, в следствии некой «непреодолимой силы», ситуация изменилась на 180 градусов – передача заповедников была приостановлена, Комитет сохранен, назначен его новый (и весьма успешный в дальнейшем) руководитель (и тоже старый революционер, видный партийный и хозяйственный деятель) К.М.Шведчиков, на содержание заповедников выделено существенное финансирование.
Однако Ф.Ф.Шиллингеру в дальнейшей работе в Комитете было отказано. А в 1938 году он арестован (стандартное обвинение: немецкий – а чей же еще – шпион). В мае 1943 года он умирает от пеллагры в «исправительно-трудовом» лагере в Свердловской области. Репрессирована и его семья: жена скончалась в Бутырской тюрьме, дочь Адель отправлена в ссылку в Зауралье (помню, 25 лет назад на одном из природоохранных собраний меня с ней познакомил Ф.Р.Штильмарк).
А Комитет по заповедникам (в 1938 году, в связи с изменениями Конституции страны и упразднением ВЦИК он преобразован в Главное управление по заповедникам при Совете Народных Комиссаров РСФСР – тогдашнем Совмине) успешно работал еще 15 лет, на благо нашего заповедного дела. Стоит помнить, что в лихолетье Великой Отечественной войны и в условиях послевоенной разрухи системой заповедников руководил именно этот Главк, возглавляемый К.М.Шведчиковым и его бессменным заместителем, опытным и авторитетным специалистом В.Н.Макаровым, а заповедная система не только сохранилась, но продолжала расширяться даже в военные годы, не говоря уже о победном 1945, когда «вступило в строй» стразу 6 новых заповедных территорий.
Самостоятельный специализированный государственный орган по управлению заповедниками действовал в РСФСР до 1951 года.
Но в августе 1951 года этот федеральный орган был ликвидирован по велению Сталина (сие произошло в рамках события, печально известного в историографии отечественного заповедного дела как «Первый разгром заповедников» – это тема для отдельного изложения). И именно с тех пор это волюнтаристское решение веет над системой государственного управления заповедниками и национальными парками в стране, крайне негативно отражаясь на его состоянии.
Правда, еще около двух лет просуществовал новоявленный (пришедший на смену российскому) Главк по заповедникам при Совмине СССР (кастрированно-реформированный, утративший и профессиональную команду, и идейную составляющую, знаменитый разве что приданием грифа секретности «Летописям природы» заповедников и увольнением по сокращению штата такого малоценного работника, как А.А.Насимович). А затем заповедная отрасль полностью утратила самостоятельность. Не приобрела она ее и сегодня, когда под крышей Минприроды России уже сосредоточены 99 государственных природных заповедников, 50 национальных парков и 58 федеральных заказников.
Таким образом, уже почти 65 лет в стране отсутствует самостоятельная структура, призванная осуществлять государственное управление системой ООПТ, способная решать весь круг организационных, финансовых, кадровых и природоохранных вопросов, обладающая всей полнотой полномочий и отвечающая за конечный результат их реализации. Управление системой заповедников и национальных парков в стране осуществляется неэффективно на протяжении нескольких последних десятилетий в силу ошибочно избранной управленческой модели.
Яркие успехи здесь конечно были — не было должной эффективности в целом: не достигли ее ни одно из многочисленных ведомств, в разные годы бравших на себя миссию управления заповедной системой — ни Минсельхоз СССР, ни Главохота РСФСР, ни Госкомприроды СССР, ни Госкомэкологии России, ни Рослесхоз, ни МПР России, ни Росприроднадзор, ни нынешняя Минприроды России. Потому что для многофункционального ведомства заповедное дело не становилась первостепенной задачей, тогда как достижение эффективного управления системой ООПТ требует со стороны уполномоченного государственного органа приоритетного внимания.
Без перехода же на современную модель управления нам не удастся обеспечить выполнения задач, возложенных на систему ООПТ, в перспективе же мы рискуем ввергнуть ее в масштабную деградацию.
В современном мире накоплен 100-летний опыт эффективного государственного управления общенациональными системами природных резерватов. И, разумеется, для нас особенно интересен опыт государств с территориями больших размеров, располагающих сформированной десятилетиями сетью ООПТ, значительных по площади, сохраняющих природные комплексы в естественном состоянии и имеющих в соответствии с национальными правовыми нормами общегосударственный статус. А это значит, что нас должен заинтересовать практический опыт государств Северной и Южной Америки, Восточной и Южной Африки, других аналогичных регионов планеты. Эта практика заключается в следующем.
Управление федеральной или иной общегосударственной системой природных резерватов возлагается на специализированные государственные службы (в значительной мере – аналоги федеральных агентств в современной России). И нахождение (во многих случаях) этих служб в структуре национальных «экологических» министерств и ведомств — в т.ч. в США (в составе Департамента внутренних дел, который, разумеется, не является аналогом МВД в нашем традиционном понимании), Канаде, ЮАР — делу ни коим образом не препятствует, так как указанные специализированные службы достаточно обособленны и обладают всей необходимой полнотой самостоятельности (не случайно в США директора Службы национальных парков назначает президент страны).
Эти службы имеют достаточное число специалистов, что бы в масштабе всей страны обеспечивать действенный контроль за деятельностью национальных парков и других резерватов и, одновременно, обеспечивать единое и детальное методическое руководство, проводить в жизнь тщательно продуманную идеологию, реализовывать системную экономическую и финансовую политику, осуществлять информационное обеспечение, стремиться к получению должной общественной поддержки.
Эти службы имеют в своем составе специальные центры, занятые обучением штатных работников парков и других резерватов, занятые методологическими и дизайнерскими разработками, причем такое есть не только в богатой Америке, но, к примеру, в Танзании.
Эти службы имеют свои подразделения не только в центре, но и на местах, сформированные по кустовому принципу, т.к. в громадной стране решать все управленческие вопросы непосредственно из столицы проблематично организационно, вне зависимости от числа штатных управленцев (а, например, в центральном аппарате Службы национальных парков ЮАР их порядка 120). Так, система национальных парков США, являясь федеральной собственностью, управляется Службой национальных парков через сеть из 7-ми региональных офисов (Аляскинский, Тихоокеанский западный, Северо-Восточный и др.). И во всех перечисленных странах помимо упомянутых служб есть и кое-что еще – наличие ярко выраженного понимания государством значимости заповедного дела и ощутимой ответственности государства за его состояние.
К сожалению, необходимо признать, что этот наглядный и доступный мировой опыт в России игнорируется с упорством, достойным лучшего применения.
То, что нужна сильная специализированная государственная структура, способная осуществлять эффективное управление в области заповедного дела, профессиональному сообществу ясно уже давно. Еще весной 1992 года проект Указа Президента России об особо охраняемых природных территориях (подготовленный под руководством советника Президента Российской Федерации по вопросам экологии А. В. Яблокова) предусматривал создание Комитета по заповедному делу при Минэкологии России. В марте того же года поддержка идеи создания такого Комитета была озвучена и в решении Комитета по вопросам экологии и рационального использования природных ресурсов Верховного Совета РФ. Однако проект Указа (все же изданный в октябре 1992 г.) был дружно «выхолощен» ведомствами, в том числе и его раздел, касающийся создания Комитета.
«Правительству … разработать и осуществить меры по совершенствованию управления государственными природными заповедниками, национальными парками и другими особо охраняемыми природными территориями…» (из Указа Президента РФ от 2 октября 1992 г. № 1155).
В 1997 г. с инициативой создания единой и обособленной федеральной структуры по управлению и заповедниками и национальными парками выступило Управление по связям с общественностью Администрации Президента России, но вновь ведомства оказались сильнее.
Но и за последующие 20 лет в России идея совершенствования государственного управления в сфере ООПТ неоднократно декларировалась:
«МПР России … представить в Правительство Российской Федерации в 2001 году предложения по совершенствованию государственного управления особо охраняемыми природными территориями» (из протокольного решения Правительства России от 22 марта 2001 г.);
«Считать важнейшим условием проведения эффективной экологической политики… дальнейшее развитие и совершенствование системы ООПТ и управления ими» (из резолюции 1-го Всероссийского съезда по охране природы (1995 г.);
«Считать необходимым условием обеспечения эффективного управления единой системой федеральных ООПТ создание в структуре федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в области охраны окружающей среды, Государственной службы ООПТ, наделив ее всеми функциями и полномочиями, необходимыми для эффективного управления этой системой» (из резолюции 3-го Всероссийского съезда по охране природы (2003 г.).
И этот перечень далеко не исчерпывающий.
Но все эти призывы и поручения так толком никто не услышал и близко к сердцу не принял.
Однако вековая история позволяет извлечь урок: чтобы создать оптимальную управленческой структуру в сфере заповедного дела, зачастую нужно не ждать решения «сверху» – нужно действовать!
Но для этого необходимо появление нужных людей в нужное время и на нужном месте. Независимых, напористых, уверенных в себе и правоте дела, которое они отстаивают, таких, как Стивен Мэйтер. Мыслящих системными категориями интеллектуалов-государственников, таких как Франклин Лэйн. Политиков, способных понять и поддержать новые, ранее малознакомые им идеи и лично взять на себя их практическую реализацию, сочтя эти идеи важными для общества, таких как Петр Смидович. Несгибаемых профессионалов-подвижников, готовых пробивать бюрократические стены, таких как Франц Шиллингер.
И надежда на появление таких людей существует. Надежда – последнее, что умирает в человеке. Так говорил Диоген Синопский, а он дело знал.
Автор — Всеволод Степаницкий