23 сентября Комитет по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды Государственной Думы РФ провел круглый стол на тему «О реализации положений законодательства об ООПТ в части осуществления рекреационной и иной деятельности в национальных парках» (http://duma.gov.ru/multimedia/video/events/107172/).
С основным докладом выступила директор Департамента государственной политики и регулирования в сфере развития ООПТ Минприроды России И.Ю. Маканова. Некоторые моменты этого доклада заслуживают особого внимания.
И.Ю. Маканова: «24-й год показал и выявил ряд существенных проблем, которые десятилетиями накапливались в соответствующей сфере.Но, начну я, конечно же, с Федерального закона, который был принят 18 марта 2023 года и вступил в силу с 1 сентября 2023 года. Отдельные акты вступили с 1 сентября 24-го года. Безусловно, в достаточно жестком режиме эти цели для нас были поставлены и Государственной Думой, и Советом Федерации при принятии этого закона, разрабатывалась нормативная правовая база. И с января 2024 года, когда мы начали реализовывать именно подзаконную нормативную правовую базу, мы увидели ее несовершенство. Ее несовершенство по многим направлениям, более того, по части нормативных правовых актов мы уже выходили в Правительством с инициативой о внесении в них изменений.
Сразу назову самые болевые точки в этой части. Первое – это безусловно Перечень объектов, реконструкция, капитальный ремонт и строительство которых разрешено в соответствующих зонах национальных парков».
Наш комментарий:
Напомним, что речь идёт о Перечне, утвержденном распоряжением Правительства РФ от 26.08. 2023 г. № 2294-р (в ред. от 05.04.2024 № 817-р).
У экспертного сообщества изначально были серьезные претензии к этому перечню, однако, как выяснилось, претензии Минприроды прямо противоположного характера.
И.Ю. Маканова: «На сегодняшний момент до сих пор не решен вопрос с этажностью и высотностью соответствующих зданий. Фактически, что было сделано. Действующий нормативный правовой акт не предполагает реконструкцию и капитальный ремонт, которые созданы в параметрах, не соответствующих этому распоряжению. Это – 3 этажа и 15 метров. Мы собрали всю информацию о соответствующих объектах в национальных парках, которые были построены до этого. При этом, проверили и проинвентаризировали законность создания таких объектов, безусловно представили эту информацию и по поручению Валентины Ивановны в Совет Федерации, и в Правительство РФ, и надеемся, что в ближайшее время этот вопрос наконец-то сдвинется с места, проект соответствующего постановления подготовлен.
Также ряд национальных парков, учитывая их специфику, которые исторически на своей территории содержат горнолыжные курорты и вертолетные площадки, служащие разнообразным целям. Это – и цели безопасности, МЧС России, санитарной авиации и целям безопасности тех туристов, которые, собственно говоря, находятся на этой территории. Это – также существующие объекты. Их перечень также представлен и в Правительство, и в Совет Федерации. Однако, эти объекты тоже не вошли в соответствующий документ.
То, что касается высотности и этажности, здесь необходимо отметить следующее. Мы безусловно не хотим застраивать наши национальные парки. Более того, считаем это неправильным. Поэтому, существует уже в действующем законодательстве норма, что все параметры разрешенного строительства, они определяются в положении об особо охраняемой природной территории, которое проходит в обязательном порядке общественные обсуждения и регистрируется в Минюсте. Наоборот, круг доступа к возможности реагировать на соответствующую ситуацию, не дать увеличивать эти параметры, там, где нет в этом необходимости, ну, наверное, это логично. Плюс мы с вами прекрасно понимаем, что мы разрешили этим законом создание объектов, линейных объектов для целей, соответственно, функционирования национального парка, функционирования туристической инфраструктуры, и функционирования населенных пунктов, которые находятся в границах. И мы с вами уже понимаем, что в отдельных случаях линии опор, например, этих передач могут быть выше этих параметров, которые заложены в этом распоряжении.».
Наш комментарий:
То есть Минприроды не устраивает, что сейчас согласно указанному Перечню в национальных парках запрещено строительство (реконструкция, капремонт) гостиниц, отелей, домов отдыха, лагерей, баз отдыха, информационных центров (визит-центров), музеев, объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, медицинской реабилитации высотой более 15 м и 3 этажей (подчеркнем, что эти ограничения касаются только указанных категорий зданий и приведенный г-жей Макановой пример с опорами линий электропередач, мягко говоря, к делу не относится).
Да, в ряде национальных парков соответствующие здания (построенные в предыдущие годы) высотой более 15 м и 3 этажей действительно есть. И они могут требовать капитального ремонта. И решить эту проблему можно очень просто – для указанных объектов снять ограничения на капремонт и ряд других, оставив только запрет строительства новых и реконструкции существующих объектов. Тогда вопросы, поднятые в докладе, решатся сами собой. Однако Минприроды желает полностью исключить из Перечня ограничения высотности и этажности.
Почему в национальных парках эти ограничения реально важны? Во-первых, в определенных случаях они предотвращают негативные последствия для объектов охраны. Например, громкая история с планами строительства отелей высотой до 25 м на участке, примыкающем к нацпарку «Куршская коса». Куршская коса находится на Беломорско-Балтийском миграционном пути, вдоль нее в период весенних и осенних миграций полетают миллионы птиц. Для них здания из стекла и бетона (да ещё с освещенными окнами) станут настоящей «стеной смерти».
В других случаях увеличение высоты зданий приведет к нарушению сложившейся традиционной архитектурно-планировочной среды, которая, например, тщательно сохраняется в национальном парке «Кенозерский». Отход от нее ведет к утрате историко-культурной и эстетической ценности охраняемых ландшафтов.
Довод докладчика о том, что все подобные параметры должны отражаться в положении о национальном парке, на практике не сильно устраняет возможные угрозы: увы, но в последние годы Минприроды отвергает почти все, даже хорошо аргументированные замечания экспертного сообщества при обсуждении проектов положений об ООПТ. Тому пример – проект Положения о Тебердинском национальном парке. В нём в рекреационной зоне и зоне хозяйственного назначения нацпарка установлена предельная высота зданий и сооружений не более девяти 9 надземных этажей и не выше 40 метров – даром, что это противоречит распоряжению Правительства РФ от 26.08.2023 № 2294-р. И вот что пишут министерские разработчики в ответ на полученные замечания независимых экспертов:
— данные пункты изложены в соответствии с действующей редакцией приказа Минприроды России от 19.07.2023 № 445 «Об утверждении Положения о Тебердинском национальном парке»…, режим особой охраны территории национального парка не изменяется…;
— установление данных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства не привело к негативным последствиям, угрожающим сохранению природных комплексов и объектов национального парка. Изменение параметра не целесообразно.
То есть – что параметры в действующем положении о нацпарке были установлены до принятия распоряжения Правительства РФ от 26.08.2023 № 2294-р, разработчиков не волнует (от слова «совсем»).
И еще один аспект этой проблемы. В соответствии с Лесным кодексом РФ распоряжением Правительства РФ от 30.04.2022 № 1083-р утверждены предельные параметры разрешенного строительства на землях лесного фонда, в том числе при использовании лесов в целях рекреационной деятельности – количество надземных этажей – не более 3, высота – не более 15 метров. То есть в случае принятия предложенных Минприроды России поправок сложится парадоксальная ситуация – в лесах, не имеющих статуса особой охраны, ограничения на высотное строительство действуют. А в национальных парках – таких ограничений нет, стройте хоть отели-небоскрёбы!
Что же касается вертолетных площадок – они действительно не упомянуты в распоряжении № 2294-р. Однако, согласно Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях», в национальных парках запрет на строительство и эксплуатацию хозяйственных объектов не распространяется на объекты, связанные с обеспечением охраны и использования нацпарков. Если вертолетные площадки связаны с охраной этих территорий и их использованием в целях туризма, то и строительство таких вертолетных площадок не запрещено.
А вот с горнолыжными комплексами ситуация иная. Да, действительно, в нескольких национальных парках (в т.ч. Сочинском, Тебердинском, «Приэльбрусье») таковые есть. Но эксплуатировать их позволяет пункт 4 статьи 38 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» и необходимость внесения дополнений в распоряжение Правительства РФ № 2294-о отсутствует. Более того, пунктом 2 статьи 17.1 этого Закона установлен исчерпывающий перечень объектов, которые вносятся в соответствующий акт Правительства, и горнолыжные комплексы к ним не относятся.
Внимание – вопрос: для чего тогда вносить проталкиваемые изменения? Ответ напрашивается один – чтобы обойти запрет строительства в национальных парках спортивных объектов, установленный Федеральным законом «Об ООПТ». И вот уже по сообщению телеграм-канала «Зеленый змий» в начале 2024 года Минприроды России подготовило проект распоряжения Правительства РФ, дополняющий перечень объектов капстроительства, возведение которых допускается при осуществлении рекреационной деятельности в национальных парках, в т.ч. дополняющий их горнолыжными трассами, не являющимися объектами спорта.
Честно говоря, этот пункт вводит в ступор: чем могут быть горнолыжные трассы, если не объектами спорта, довольно сложно представить. Да и нормативные правовые акты говорят ровно об этом. Тогда эта инициатива не прошла, но желание явно не пропало.
Суть проблемы – в том, что строительство горнолыжных комплексов в национальных парках крайне негативно влияет на состояние горных экосистем и сопряжено с причинением им огромного ущерба. В частности, об этом ещё в 2015 году писали ведущие учёные Сочинского национального парка по итогам исследований, проведенных на территориях, используемых горнолыжными курортами:
«В сложившейся вокруг туристско-рекреационных объектов экологической ситуации естественные природные ландшафты хр. Аибга являются последним надежным убежищем для уникальных, ключевых, эндемичных, реликтовых видов растений и животных, около двух сотен которых занесено в Красные книги России и Краснодарского края, кроме того, значительная часть видов в Российской Федерации встречается исключительно на сохранившейся части хр. Аибга! Можно с уверенностью утверждать, что в Российской Федерации нет другого уголка, равного по числу редких видов, узколокальных эндемиков и представительству биоразнообразия на столь ограниченной территории. В этой связи вызывает серьезную озабоченность планы … дальнейшей экспансии хозяйственного освоения сохранившегося нетронутым сегмента хребта Аибга, в настоящее время входящего, главным образом, в заповедную и особо охраняемую функциональные зоны Сочинского национального парка, а также в состав Кавказского государственного природного биосферного заповедника».
Устройство горнолыжных трасс, особенно связанных со сплошными рубками леса (без них в лесной зоне проложить трассы невозможно), практически всегда сопровождается уничтожением редких растений, нарушением путей миграции животных, развитием оползневых явлений. Да и сами горные экосистемы весьма уязвимы к подобному антропогенному прессингу. Рубки леса в горных условиях всегда ведут к резкому росту эрозии почвы. Чем больше сплошных рубок в нацпарках – тем больше будет смываться глины, песка и биогенных элементов в водотоки. Как это сказывается на реках можно посмотреть на примере реки Мзымта и ее притоках, пострадавших от строительства олимпийских объектов.
Известны случаи, когда проведение сплошных рубок в верховьях рек приводило к трагическим последствиям. Так, есть основания полагать, что именно сплошные рубки в верховьях реки Ия привели к катастрофическому наводнению в Тулуне в 2019 году.
Введенный в 2018 году законодательный запрет призван обеспечить сохранение еще не освоенных горнолыжными курортами уникальных ландшафтов наших национальных парков. И выстраивать лазейки для обхода этого запрета представляется недопустимым.
И.Ю. Маканова: «Достаточно много, надо это признать, линейно-протяженной инфраструктуры создано в границах национальных парков и заповедников. И когда ее создавали, как правило, были отдельные прямые поручения руководства, никто не задумывался, соответствует ли нахождение этого объекта соответствующему функциональному зонированию территории.
Безусловно, мы понимаем, что сейчас мы имеем объекты, ну, например, как магистральный газопровод Джубга – Сочи, строящийся к Олимпиаде 2014, он у нас в определенной части находится в особо охраняемой зоне национального парка. Линии электропередач находятся в Тебердинском национальном парке в заповедной зоне. Равно как и федеральная трасса, которая проходит через парк.
При этом, есть специальной законодательство, и об автомобильных дорогах, и об электроэнергетике, и газоснабжении, которое четко говорит с точки зрения обеспечения безопасности и функционирования объектов и жизни и здоровья людей, выделять соответствующие охранные зоны у этих объектов в обязательном порядке. Это – прямое требования закона. Соответственно, в данном случае, не видим никаких оснований, для того, чтобы под этими объектами, четко по требованиям, установленным соответствующими органами в отношении их эксплуатации выделять зоны или ограниченного хозяйственного использования, если это заповедники, или зоны хозяйственного назначения для установления охранных зон у указанных объектов.
И в данном случае, специальное законодательство, об автомобильных дорогах, еще раз повторюсь, об энергетике и о газоснабжении, оно будет иметь приоритет перед отраслевым 33-м Федеральным законом.
…
Соответственно, опять-таки, толкуя нормы Федерального закона 33-ФЗ, он нам четко говорит, мы в отношении заповедников не можем расширять существующие земельные участки ограниченного хозяйственного использования, но при этом создавать новые при наличии обоснования их необходимости, как-то вот с дорогами, линиями электропередач, запрета в законе нет. То же самое касается и национальных парков. Национальный парк при расширении охранных и заповедных зон, допускает изменение, в том числе, естественно, их конфигурации».
Наш комментарий:
Не вдаваясь в полемику, что является отраслевым законодательством, а что специальным, приведём еще один довод из доклада г-жи Макановой: «Однако, конечно же, помятуя о том, что общая теория права нам юристам, когда мы учились, всегда говорила: Закон должен толковаться буквально. То есть, у закона не должно быть возможности большого количества его трактовок и формулировок».
С этим нельзя не согласиться. Читаем Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (п. 1.1 статьи 15): «Изменение площади, местоположения и границ заповедной зоны, особо охраняемой зоны и зоны традиционного экстенсивного природопользования не допускается, за исключением расширения таких зон путем присоединения к ним других территорий».
С позиций русского языка читать эту норму можно лишь так: никакое изменение границ, местоположения (а значит и конфигурации) особо охраняемой и заповедной зон национального парк не допустимо,разрешается лишь присоединять к ним другие территории. Если же Минприроды читает это каким-то иным образом и собирается менять границы указанных зон нацпарков (что, собственно, уже предлагается в упомянутом проекте Положения о Тебердинском национальном парке), то, видимо, разбираться с этим толкованием придется Генеральной прокуратуре РФ. Хочется надеяться, что до этого не дойдет и нормы закона будут неукоснительно соблюдаться.
Объективности ради отметим, что в докладе звучали и вполне здравые идеи, например, о создании отдельного Федерального агентства по особо охраняемым природным территориям, о необходимости которого уже три десятилетия говорит экспертное сообщество. В этом вопросе Минприроды России, несомненно, получит поддержку научной и природоохранной общественности.