Заключение на проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» | Экспертный совет по заповедному делу

Как стало известно из публикации в газете «Коммерсант», Минприроды подготовило законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды»,  призванный «урегулировать правовые отношения, связанные с охраной» краснокнижных грибов.

Законопроект разрешает «добывание (сбор, изъятие)» краснокнижных растений и грибов «в исключительных случаях». В частности, в перечне «исключительных случаев» есть пункт «д», разрешающий такое «добывание» для «осуществления хозяйственной и иной деятельности в отсутствие вариантов размещения объектов капитального строительства (включая линейные объекты) вне мест обитания (произрастания) растений и грибов, занесенных в Красную книгу».

Члены МОО «Экспертный совет по заповедному делу» проанализировали текст законопроекта, опубликованный в открытых источниках, и пришли к следующим выводам:

1. Как следует из пояснительной записки, проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (далее — Законопроект) разработан Минприроды России в инициативном порядке и направлен на правовое регулирования отношений, связанных с охраной редких и находящихся под угрозой исчезновения растений и грибов.

В настоящее время действующим законодательством Российской Федерации указанные правоотношения урегулированы не в полном объеме.

Вопросы охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения растений и грибов на федеральном уровне регулируются фрагментарно лесным законодательством, Федеральным законом от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», а также Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Законопроектом предусматривается распространение норм по охране редких и находящихся под угрозой исчезновения растений также на грибы, так как грибы в настоящее время выделяются в отдельное царство живых организмов. Грибы указаны отдельно от растений также в Стратегии сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов в Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2014 г. № 212-р.

Однако, согласно действующей редакции статьи 60 Федерального закона «Об охране окружающей среды», в целях охраны и учета редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов учреждаются Красная книга Российской Федерации и красные книги субъектов Российской Федерации. Растения, животные и другие организмы, относящиеся к видам, занесенным в красные книги, повсеместно подлежат изъятию из хозяйственного использования.

 Запрещается деятельность, ведущая к сокращению численности этих растений, животных и других организмов и ухудшающая среду их обитания.

Грибы относятся к организмам.

В Законе используются понятия «растения, животные и другие организмы», которые включают в себя и грибы.

Таким образом, действующая редакция Закона в полной мере регулирует отношения, связанные с охраной редких и находящихся под угрозой исчезновения грибов, равно как и растений и других организмов.

2. Законопроектом предлагается дополнить Федеральный закон «Об охране окружающей среды» новой статьей 60.1 «Особенности охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения растений и грибов» следующего содержания:

«Растения и грибы, занесенные в Красную книгу Российской Федерации и (или) красные книги субъектов Российской Федерации, подлежат особой охране в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Занесение (исключение) в Красную книгу Российской Федерации, красные книги субъектов Российской Федерации редких и находящихся под угрозой исчезновения растений и грибов осуществляется на основании опубликованных научных данных (научных оценок численности), свидетельствующих об опасном сокращении их численности и (или) ареала, увеличении фрагментации ареала, о неблагоприятных изменениях условий существования редких и находящихся под угрозой исчезновения растений и грибов или другие данные, свидетельствующие о необходимости принятия специальных мер по их сохранению и восстановлению.

Действия, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания растений и грибов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, красную книгу субъекта Российской Федерации, не допускаются.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие ведение Красной книги Российской Федерации и красных книг субъектов Российской Федерации, обеспечивают учет и систематизацию информации о местах обитания (произрастания) редких и находящихся под угрозой исчезновения растений и грибов.

Для сохранения растений и грибов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и (или) красные книги субъектов Российской Федерации, и их мест обитания (произрастания) могут создаваться особо охраняемые природные территории в порядке, установленном Федеральным законом от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

Особенности охраны расположенных в лесах редких и находящихся под угрозой исчезновения деревьев, кустарников, лиан, иных лесных растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и (или) красные книги субъектов Российской Федерации, определяются лесным законодательством. 

Юридические лица, индивидуальные предприниматели, планирующие хозяйственную и иную деятельность на территориях и акваториях, где обитают (произрастают) растения и грибы, занесенные в Красную книгу Российской Федерации и (или) красные книги субъектов Российской Федерации, обязаны разрабатывать и осуществлять мероприятия по охране растений и грибов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и (или) красные книги субъектов Российской Федерации.

Примерный перечень таких мероприятий утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулирования в сфере охраны окружающей среды.

В исключительных случаях добывание (сбор, изъятие) растений и грибов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, допускаются в целях:

 а) мониторинга состояния их популяций;

 б) сохранения и восстановления их численности в местах обитания (произрастания);

 в) осуществления научно-исследовательских работ;

 г) разведения в искусственных условиях и культивирования с последующим возвратом в места обитания (произрастания);

д) осуществления хозяйственной и иной деятельности в отсутствие вариантов размещения объектов капитального строительства (включая линейные объекты) вне мест обитания (произрастания) растений и грибов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, с обязательным проведением компенсационных мероприятий по восстановлению растений и грибов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, в случае изъятия таких растений и грибов из мест обитания (произрастания);

е) обеспечения безопасного функционирования уже существующих объектов капитального строительства (включая линейные объекты) с обязательным проведением компенсационных мероприятий по восстановлению растений и грибов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, в случае изъятия таких растений и грибов из мест обитания (произрастания);

ж) исключения угрозы жизни и здоровью граждан и их имуществу в случае наличия аварийных деревьев, занесенных в Красную книгу Российской Федерации.

Требования к проведению компенсационных мероприятий по восстановлению растений и грибов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулирования в сфере охраны окружающей среды.

Добывание (сбор, изъятие) растений и грибов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, в исключительных случаях осуществляется по разрешениям, выдаваемым уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Оценка возможного негативного воздействия планируемого добывания (сбора, изъятия) растений и грибов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, в указанных целях и допустимости такого добывания (сбора, изъятия) в планируемых объемах осуществляется Комиссией по рассмотрению материалов на получение разрешительных документов в области сохранения биологического разнообразия.

Состав и порядок деятельности Комиссии по рассмотрению материалов на получение разрешительных документов в области сохранения биологического разнообразия утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, выдающим разрешения на добывание (сбор, изъятие) растений и грибов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации.

Искусственное выращивание растений и грибов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, и их реинтродукция в целях пополнения природных популяций осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации».

Таким образом, Законопроектом (подпункт «д» абзаца 9 статьи 60.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в редакции Законопроекта) предлагается законодательно закрепить возможность добывания (сбора, изъятия) растений и грибов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации в целях осуществления хозяйственной и иной деятельности в отсутствие вариантов размещения объектов капитального строительства (включая линейные объекты) вне мест обитания (произрастания) растений и грибов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации.

При этом в пояснительной записке к Законопроекту сказано, что «анализ правоприменительной практики показывает, что субъекты хозяйственной и иной деятельности в отсутствии норм, регулирующих охрану и добывание (сбор, изъятие) растений и грибов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, не могут осуществлять законную деятельность в местах обитания (произрастания) таких растений и грибов, что является административным барьером».

Таким образом, Законопроект разработан в целях разрешения уничтожения, повреждения или изъятия из мест обитания растений и грибов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, в целях размещения в местах их произрастания объектов капитального строительства, включая линейные объекты или реализации иной хозяйственной деятельности (например, добычи полезных ископаемых, размещения спортивных и туристических объектов).

В то же время, как указано выше, согласно действующей редакции п.1 статьи 60 Федерального закона «Об охране окружающей среды», в целях охраны и учета редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов учреждаются Красная книга Российской Федерации и красные книги субъектов Российской Федерации. Растения, животные и другие организмы, относящиеся к видам, занесенным в красные книги, повсеместно подлежат изъятию из хозяйственного использования.

Таким образом, сам факт включения объектов в Красную книгу означает, что их популяции или целиком виды находятся под реальной угрозой исчезновения или являются редкими.

В этих условиях разрешение их добывания (сбора, изъятия) в целях реализации хозяйственной деятельности, ведущей к их повреждению или уничтожению среды обитания, приведет к еще большему ухудшению состояния указанных видов.

Таким образом, принятие Законопроекта приведет к существенному ухудшению состояния наиболее редких и уязвимых объектов растительного мира, разрушению среды их обитания, что может повлечь за собой уничтожение указанных видов или их популяций.

3. В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.11.2017 № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде» (п.28), опасность причинения вреда окружающей среде в будущем, в том числе в связи с эксплуатацией предприятия, сооружения или иной деятельностью, может являться основанием для запрещения деятельности, создающей такую опасность (пункт 1 статьи 1065 ГК РФ). Истец должен доказать реальность наступления такой опасности в результате осуществления ответчиком деятельности как нарушающей установленные требования в области охраны окружающей среды, так и соответствующей им на момент предъявления требования, и необходимость запрещения соответствующей деятельности (например, при планировании строительства или возведении нового промышленного объекта в местах обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов).

Наличие у ответчика разрешительной документации на осуществление деятельности, создающей опасность причинения вреда, положительного заключения экологической экспертизы не является основанием для отказа в иске.

Следовательно, Верховный Суд Российской Федерации относит строительство в местах произрастания растений и грибов, занесенных  в Красную книгу, к деятельности, нарушающей установленные требования в области охраны окружающей среды, и, в связи с этим, недопустимой, даже при наличии разрешительной документации.

Таким образом, Законопроект противоречит правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации.

4. Как указано выше, согласно п. 1 статьи 60 Федерального закона «Об охране окружающей среды» растения, животные и другие организмы, относящиеся к видам, занесенным в красные книги, повсеместно подлежат изъятию из хозяйственного использования. Запрещается деятельность, ведущая к сокращению численности этих растений, животных и других организмов и ухудшающая среду их обитания.

В то же время, Законопроектом предлагается разрешение их добывания (сбора, изъятия) в целях реализации хозяйственной деятельности, ведущей к их повреждению или уничтожению среды обитания.

Таким образом, Законопроект противоречит действующей редакции Закона, в которую не планируется вносить изменения.

Помимо этого, Законопроект не определяет, кто, в каком порядке и по каким основаниям принимает решение об отсутствии вариантов строительства объектов или реализации иной хозяйственной деятельности (например, добычи полезных ископаемых, размещения спортивных и туристических объектов) вне мест обитания растений и грибов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации.

В соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской от 26.02.2010 № 96 (ред. от 10.07.2017), нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае, широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, являются коррупциогенными факторами.

Таким образом, Законопроект содержит коррупциогенные факторы.

5. Согласно Конвенции о биологическом разнообразии (статья 8) каждая Договаривающаяся Сторона, насколько это возможно и целесообразно:

 k) разрабатывает или осуществляет необходимые законодательные нормы и/или другие регулирующие положения для охраны находящихся в опасности видов и популяций;

l) в случаях, когда согласно статье 7 установлен факт существенного неблагоприятного воздействия на биологическое разнообразие, регламентирует или регулирует соответствующие процессы и категории деятельности.

Согласно Куньминско-Монреальской рамочной программе в области биоразнообразия (одобрена на 15 Конференции сторон Конвенции о биологическом разнообразии 7-19 декабря 2022 года 188 странами, включая Российскую Федерацию),  в среднем около 25 процентов видов в оцененных группах животных и растений находятся под угрозой исчезновения, т.е. около 1 миллиона видов, причем многие из них могут исчезнуть в течение нескольких десятилетий, если не будут приняты меры по снижению интенсивности факторов утраты биоразнообразия. Без таких мер будет наблюдаться дальнейшее ускорение темпов глобального вымирания видов, которые уже сейчас по меньшей мере в десятки-сотни раз превышают средние показатели за последние 10 миллионов лет.

Таким образом, Законопроект, предусматривающий возможность изъятия (добывания, сбора) редких и находящихся под угрозой уничтожения растений и грибов, противоречит Конвенции о биологическом разнообразии и приведет к нарушению обязательств Российской стороны, вытекающих из этой Конвенции.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (п.4 статьи 15), общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Таким образом, Законопроект противоречит Конституции Российской Федерации.

Помимо этого, нельзя не упомянуть, что согласно подпункту е.5 части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации (пункт внесен по результатам всенародного голосования 2020 года) Правительство Российской Федерации осуществляет меры, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны, формирование в обществе ответственного отношения к животным . Минприроды как часть Правительства безусловно должно руководствоваться этим положением.

6. Следует отметить, что 23 июня 2021 года Минприроды России был опубликован для общественного обсуждения проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в статью 60 Федерального закона «Об охране окружающей среды», который также предусматривал возможность изъятия растений и грибов, занесенных в Красную книгу, для реализации различных видов хозяйственной деятельности в местах их обитания (в частности, добычи полезных ископаемых и строительства линейных объектов). Более 8500 граждан России высказались против этого проекта в рамках общественного обсуждения.

Ознакомившись с законопроектом, эксперты Координационного совета по экологическому благополучию при Общественной палате РФ выявили в нем целый ряд несоответствий российскому законодательству и направили отзыв по итогам общественных обсуждений. Рассматриваемые положения противоречили некоторым федеральным законам, поручениям Президента, Конституции РФ и основополагающим принципам природоохранной деятельности. После этого Минприроды России признало дальнейшую работу над проектом закона нецелесообразной. Рассматриваемый Законопроект, несмотря на то, что он значительно более подробный, имеет те же недостатки.

Полагаем, что в данной редакции Законопроект может причинить существенный вред наиболее ценным объектам растительного мира и экосистемам, в которых они произрастают, содержит коррупциогенные факторы и не может быть принят.

В то же время, следует признать, что основания изъятия редких растений и грибов, предусмотренные подпунктами «а» — «в», «е», «ж» абзаца 9 статьи 60.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в редакции Законопроекта могут быть рассмотрены для дальнейшей разработки Законопроекта, поскольку направлены на изучение и сохранение редких видов растений и грибов, а также сохранение редких растений и грибов при функционировании уже существующих объектов и предотвращению вреда здоровью людей (что является действием в состоянии крайней необходимости).

Учитывая изложенное, предлагается исключить из абзаца 9 статьи 60.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в редакции проекта Федерального «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» подпункт «д».