«Дружище!
Вот это номер!
Вот это почин так почин.
Я с радости чуть не помер,
А брат мой в штаны намочил»
С. Есенин «Анна Снегина»
Намедни руководители ФГБУ, осуществляющих управление ООПТ, получили (в директорском чате) из профильного департамента Минприроды России проект фундаментального документа, с просьбой рассмотреть и дать свои предложения и замечания в срок до 18.08.2026. Сроки сжатые — дело горит!
Речь идёт о проекте Стратегии развития системы особо охраняемых природных территорий Российской Федерации на период до 2036 года и на дальнейшую перспективу до 2050 года.
Изначально в департаменте Министерства приступили к разработке этой Стратегии в 2021 году (то есть на её подготовку ушло аж целых пять лет). Тогда необходимость и срочность её принятия обуславливалась истечением сроков действия аналогичного предшествующего документа – одобренной распоряжением Правительства России Концепции развития системы ООПТ федерального значения на период до 2020 года. В этот же раз решили распространить действия этого документа на ООПТ всех уровней.
Беглое ознакомление с проектом Стратегии отчётливо показывает, что за истекшие пять лет удалось сделать немало — в том числе выбросить и выхолостить (из предыдущих редакций) многочисленные предложения экспертного сообщества, подготовленные на площадке Общественной палаты РФ. Но зато документ насытили душезахватывающими новациями! И, в первую очередь, это относится к ключевому блоку — пункту 1 раздела IV — «Совершенствование системы управления сетью ООПТ».
Указанный пункт сразу начинается двумя впечатляющими абзацами:
«Для формирования эффективной системы управления ООПТ необходима реорганизация федеральных учреждений, управляющих ООПТ, путем их присоединения к ФГБУ «Информационно-аналитический центр поддержки заповедного дела».
Это обеспечит повышение эффективности деятельности подведомственных Минприроды России учреждений, сократит расходы на содержание обеспечивающего персонала. Консолидация финансов в рамках одного учреждения позволит более оперативно и эффективно ими управлять (концентрировать, перераспределять на решение приоритетных проектов). Объединение кадровых ресурсов также позволит создавать профессиональные группы для решения специализированных задач, обеспечивать свод информации и взаимодействие с другими ФОИВ, региональными и местными ООПТ».
Да уж, тут ни убавить, ни прибавить… Было 140 ФГБУ — станет одно со 139 филиалами: можно ожидать эпохального повышения эффективности!
А как же иначе? Начнём с того, что сразу повысится мотивация к работе у бывших руководителей ФГБУ. Были директорами самостоятельных учреждений – стали заместителями директора единого ФГБУ (и руководителями филиалов). Это ведь здорово, всем понравится и даст стимул к лучшей работе!
А как же ключевая, системная управленческая проблема последних десятилетий — запредельная сложность (и препятствие на пути эффективности) практического руководства в огромной стране 245 (уже) заповедниками, нацпарками и федеральными заказниками из Москвы напрямую? Именно безысходность такой ситуации и определяла всю практику последних 15 лет по созданию т.н. объединенных дирекций федеральных ООПТ — дабы хоть как-то снизить число подведомственных ФГБУ, осуществляющих управление ООПТ. И да, может кого-то в Министерстве и вдохновляет эта идея – сделать всего 1 ФГБУ и облегчить себе жизнь. Но 139-ю филиалами этого ФГБУ все равно будут управлять из Москвы напрямую — с той разницей, что раньше «управляющая структура» была высокого уровня, а теперь будет невысокого. Ну несомненно это должно повысить эффективность!
А какое немыслимое количество документов потребуется корректировать в связи с реализацией этой стратегической новации! Например, объёмный блок документов, связанных с земельными отношением, в т.ч. и с правом пользования земельными участками. Было одно ФГБУ, стал филиал другого ФГБУ – неужели ничего не придется править? Или вот – внести изменения во все индивидуальные Положения о федеральных ООПТ (указать, кто именно осуществляет управление ООПТ, какие полномочия (различные согласования и др.) передаются филиалу). Или всё это быстро и просто? Но на сегодняшний день из подведомственных Минприроды России ООПТ 56 государственных природных заповедников, 23 национальных парка и 16 федеральных заказников вообще не имеют легитимных индивидуальных положений! И не имеют до сих пор они этих руководящих документов в силу банальной причины — нет у профильного министерского департамента сил и возможностей закрыть эту проблему (хотя с учетом великой армады сотрудников ИАЦ ПЗД можно было бы эти силы и найти). Но если вдруг обрушить на управляющую структуру дополнительный вал бумаготворчества — то это, конечно, повысит эффективность «управления сетью ООПТ»!
А в контексте предлагаемой реорганизации кто-то проработал вопросы, связанные с ведением трёх видов государственного контроля (надзора) – одной из важнейших функций ФГБУ, осуществляющих ООПТ? Заметим, что в проекте Стратегии тематика контрольно-надзорной деятельности практически отсутствует: видимо разработчики либо не в курсе, что таковая имеет место быть, либо считают, что на этой ниве никакого стратегического совершенствования не требуется – всё сойдёт и так. Только вот не сойдёт… Например, в соответствии с законодательством есть директор ФГБУ, он же главный государственный инспектор, и есть заместители директора ФГБУ, они же заместители главного государственного инспектора. То есть в каждом ФГБУ есть несколько должностных лиц, уполномоченных вести производство по делам об административных правонарушениях в полном объеме. В новой структуре будет один единственный директор ФГБУ (в Москве), а на местах – руководители 139 филиалов (видимо, не отделений же) – в ранге заместителей директора ФГБУ и, соответственно, заместителей главного государственного инспектора. Следовательно, в каждом филиале останется одно-единственное должностное лицо, уполномоченное рассматривать дело об административном правонарушении. Как, ничего, справится?
Никого не смущает, что согласно действующему (утверждённому постановлением Правительством России) Положению о федеральном государственном контроле (надзоре) в области охраны и использования ООПТ, должностным лицом соответствующего ФГБУ, уполномоченным принимать решение о проведении контрольных (надзорных) мероприятий (КНМ) являются руководитель учреждения и его заместитель. То есть теперь один единственный зам. главного госинспектора (он же – руководитель одного из 139 филиалов ИАЦ ПЗД) должен будет принимать все решения о проведении КНМ (в том числе согласования внеплановых КНМ в органах прокуратуры, утверждения заданий на выездные обследования или принятие решения о проведении постоянных рейдов). Ничего, осилит? На результативности контрольно-надзорной деятельности на более, чем 250 федеральных ООПТ, это никак не отразится?
И требование части 1 статьи 29.5 КоАП РФ никого не смущает? Руководитель федерального заказника «Тофаларский» (он ведь больше не будет замом главного госинспектора) материалы дел об административных правонарушениях должен будет всегда отправлять в штаб-квартиру филиала «Заповедное Прибайкалье» в г. Иркутск? А что, это же недалеко. А где будут рассматриваться упомянутые материалы по национальному парку «Кыталык»? Неужели в г. Якутске по месту филиала «Национальный парк «Ленские столбы»? А это точно по букве статьи 29.5 КоАП? Нет, если здесь никаких проблем нет – то и мы не станем волноваться, ясен перец – ради «формирования эффективной системы управления» можно мелкие неудобства и перетерпеть.
Кроме того, если это будет сделано, единственный заместитель директора ИАЦ, являющийся руководителем филиала, вряд ли сможет эффективно осуществлять эту работу на ООПТ, расположенных в различных субъектах РФ (как, например, Кавказский заповедник или национальный парк «Водлозерский»), а равно в структурах, осуществляющих управление сразу несколькими ООПТ, удаленными друг от друга (таких как ФГБУ «Заповедное Приамурье»).
А как будет выглядеть государственное задание будущего ФГБУ-монстра «ИАЦ ПЗД»? Чисто интересуемся, поскольку фантазии не хватает.
А как на практике будет выглядеть декларируемая «консолидация финансов», что позволит более эффективно ими управлять (то бишь «концентрировать, перераспределять на решение приоритетных проектов»)? Что за финансы собрались перераспределять? Бюджетные – так чего их перераспределять, не лучше ли их изначально разумно распределять? Нет, конечно, если считать самым значимым нацпарком страны «Кисловодский» и бесконечно заваливать его бюджетными ассигнованиями – то да, вопрос о перераспределении будет напрашиваться. Или всё же намерены перераспределять внебюджетные средства, которые сегодняшние ФГБУ (будущие филиалы) получают от приносящей доход собственной деятельности, предусмотренной уставом? Ну что, «взять всё и поделить» – идея известная, идея богатая. Её всемерно поддержат те, в чью пользу заработанное другими станут распределять. Только будет ли она по душе тем, чьими усилиями заработаны эти средства? Сохранят ли они (лишившись прежних возможностей направлять собственные средства на решение приоритетных уставных задач) прежний уровень мотивации к такому зарабатыванию? Хотя да, во имя эффективного управления почему бы и не порезать «куриц, несущих золотые яйца», всё весьма креативненько.
А ничего, что перевод бывших самостоятельных учреждений в статус бесправных филиалов приведет к тому, что любая экстренная финансовая трата должна будет проходить многоступенчатую систему согласования расходов в Москве, с ФГБУ-монстром «ИАЦ ПЗД»? Ландшафтные пожары, земельные споры, ликвидация последствий стихийных бедствий, выход из строя жизненно необходимой техники и оборудования – и где тут для несчастного филиала возможность «более оперативно и эффективно» распоряжаться своим бюджетом?
А никого не смущает, что сосредоточение прав на постоянное (бессрочное) пользование землями 180 заповедников и национальных парков в одном единственном московском ФГБУ может породить масштабный кадастровый хаос, ударить по правовым инструментам защиты границ ООПТ на местах и открыть лазейки для отчуждения земельных участков в интересах ушлых хозяйственников?
Но не менее потрясает и третий абзац этого жизнеутверждающего пункта 1 – «Совершенствование системы управления сетью ООПТ»: «Для обеспечения единства подходов к управлению ООПТ всех уровней целесообразно перераспределить полномочия Минприроды России в области управления ООПТ в пользу подведомственных службы или агентства, а также наделить этот орган полномочиями по ведению государственного кадастра ООПТ и оказанию государственных услуг».
Здесь помимо всего прочего, ощущается наличие у разработчиков неких трудностей с использованием русского языка, поскольку при внимательном прочтении настоящего абзаца невольно возникает вопрос: о каком таком «этом органе» идёт речь? Но куда больше вопросов вызывает другое. Обратите внимание, что предыдущие абзацы содержат гиперконкретную и детализированную информацию (включая полное название ИАЦ ПЗД). В данном же случае нет даже намека на конкретизацию: какие именно полномочия Минприроды России будут перераспределять, в пользу каких именно служб и агентств – неясно от слова «совсем». Или стратегическим вектором «совершенствования системы управления сетью ООПТ» является перераспределение полномочий Минприроды само по себе, а каких и кому – это уже тактика и с ней как-нибудь потом разберутся?
При любых вариантах разработчики Стратегии предлагают создать модель, в которой государственное управление федеральными ООПТ будет разом (в рамках установленных компетенций) осуществлять сразу несколько ФОИВ (для чего «лишние» полномочия у Минприроды изымут). Но со второй половины 2004 года и до конца 2008 года уже имел место прецедент, когда вопросы управления подведомственными федеральными ООПТ были поделены между центральным аппаратом Минприроды России и Росприроднадзором. Этот глубоко неэффективный и уродливый эксперимент длился 4,5 года и был прекращён благодаря принципиальной позиции «тогдашнего» руководства Минприроды, добившегося сосредоточения ключевого управленческого функционала в сфере ООПТ непосредственно в Министерстве. Теперь же опять кому-то не даёт покоя реформаторский зуд.
Как тут не вспомнить нашего великого эколога Алексея Владимировича Яблокова, говорившего, что людям свойственно делать ошибки в трёх случаях: в силу халатности, в силу невежества и от избытка энтузиазма, причём последние — самые страшные…
Нельзя не обратить внимание и на ещё один аспект рассматриваемого проекта: замахиваясь на разработку стратегического документа, касающегося ООПТ всех уровней и категорий, какаю-то конкретику в части «совершенствования системы управления» его авторы предусмотрели лишь для ООПТ федерального значения. Для остальных же ООПТ у них нашлась лишь одна, обстоятельная и глубокая фраза о необходимости реализации следующей меры — «обеспечение эффективного управления в области организации и функционирования ООПТ регионального и местного значения в субъектах Российской Федерации». А что тут возразишь, логика налицо: для «совершенствования системы управления сетью ООПТ» следует «обеспечить эффективное управление в области организации и функционирования ООПТ»!
Нелепостями и странностями изобилуют и другие разделы проекта Стратегии — они будут рассмотрены в последующих публикациях.
Через полторы недели специалисты территориальной охраны природы отметят печальный юбилей. 75 лет назад, 29 августа 1951 года вышло постановление Совета Министров СССР № 3192 с лаконичным названием «О заповедниках», определившее суть и размах события, которое в дальнейшим историографы заповедного дела назовут Первым разгромом отечественной заповедной системы. Подготовленное и принятое при полном игнорировании позиции профессионального научно-экспертного сообщества, прикрывающееся благими намерениями (повышение эффективности использования природных ресурсов, совершенствование государственного управления системой заповедников)это действо нанесло чудовищный ущерб делу сохранения биологического и ландшафтного разнообразия и разрушило апробированную модель государственного управления в сфере заповедного дела. Пагубные последствия этого решения ощущались на протяжении всех последующих десятилетий и отчётливо заметны и в наши дни.
Мудрая женщина, Индира Ганди, как-то заметила, что история – самый лучший учитель, у которого самые плохие ученики…
