Доклад сопредседателя МОО «Экспертный совет по заповедному делу», заслуженного эколога РФ Степаницкого В.Б. на Всероссийском форуме-слёте общественных инспекторов по охране окружающей среды, г. Уфа, 20 сентября 2025 года.
Добрый день, уважаемые коллеги! Со студенческой скамьи я занимаюсь природоохранной деятельностью и рад сегодняшней возможности рассказать о страницах отечественной истории общественных инспекций по охране природы.
Замечу, что представляется важным при обсуждении самых различных аспектов природоохранной проблематики, периодически обращаться к опыту минувших десятилетий, поскольку (и перефразируя известного историка науки Колчинского) «история охраны природы — это не прогулка по кладбищу забытых идей, а путь к правильному пониманию и постановке современных проблем».
На законодательном уровне Институт общественных инспекторов по охране природы был впервые введён законом РСФСР от 27 октября 1960 года. Статья 16 этого Закона устанавливала, что в помощь государственным органам при местных отделениях Всероссийского общества охраны природы учреждаются общественные инспекции по охране природы, которые согласуют свою деятельность с другими общественными инспекциями (охотничьими, рыболовными и др.). И, должен сказать, это требование «о согласовании деятельности с другими общественными инспекциями» было, несомненно, реализовано: на практике, те общественные инспектора, которые занимались реальной борьбой с браконьерством, становились обладателями сразу нескольких удостоверений общественных инспекторов разных категорий.
Нормативная база общественной инспекции по охране природы совершенствовалась, в итоге в 1982 году было принято Типовое положение об общественной инспекции по охране природы в РСФСР. На основе этого Типового положения в каждом регионе должно было быть разработано собственное Положение об общественной инспекции, утверждаемое соответствующим органом исполнительной власти автономной республики, края или области.
Следует отметить, что значительно раньше, иными нормативными актами в стране были образованы институты отраслевых общественных инспекций по охране животного мира. Это – общественные инспекции рыбоохраны, предусмотренные постановлением Совета Народных Комиссаров СССР в 1938 году (на тот момент именуемые общественным рыболовным надзором).
И – общественные охотничьи инспекции, предусмотренные постановлением СовНарКома РСФСР в 1940 году. Однако реальный всплеск деятельности всех этих отраслевых общественных инспекций также пришёлся на начало 60-х годов, когда сложился своеобразный пазл: «хрущёвская» оттепель, колоссальный рывок в развитии природоохранного законодательства, рост гражданской активности.
В 1964 году в соответствии с ранее принятым постановлением СовМина РСФСР узаконен институт общественных инспекторов по охране государственных заповедников – приказом Главохоты РСФСР утверждено Положение об общественной инспекции по охране заповедников. И хотя в последующие годы в силу субъективных причин как самостоятельный институт эти общественные инспекции практически не развивались, общественные инспектора других природоохранных инспекций стали мощным подспорьем в деле охраны наших заповедников.
Значительно позднее, в связи с принятием в 1979 году нового Лесного кодекса РСФСР, был образован институт общественных лесных инспекторов.
Что необходимо особо отметить: утвержденные в те годы Положения об общественных инспекциях – и охраны природы, и перечисленных отраслевых инспекций наделяли общественных инспекторов реальными правами, исключительно значимыми для работы по борьбе с нарушениями законодательства по охране животного и растительного мира. В первую очередь речь о составлении протоколов, доставлении нарушителей в отделения милиции и иные служебные помещения, изъятии орудий и продукции незаконного природопользования.
И когда в 1984 году впервые был принят Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, там также были зафиксированы права общественных инспекторов и в части составления протоколов, и в части доставления нарушителей. А как иначе? Термин «доставление» – это не фигура речи, это – принудительно препровождение, зачастую (в практике борьбы с браконьерством) связанное с тем или иным применением силы. Не будучи наделен соответствующими полномочиями, общественный инспектор не вправе даже оказать соответствующую помощь государственному инспектору при задержании нарушителя. И в те годы в стране не возникало сомнений о необходимости наделения общественных инспекторов правами, определяющих результативность борьбы с охотничьим и рыболовным браконьерством, самовольными порубками леса, незаконным сбором дикоросов, нарушениями режима заповедных территорий.
Общественные инспектора, наделенные полномочиями, оказывали огромную поддержку государственным органам деле борьбы с браконьерством и иными нарушениями в сфере охраны животного и растительного мира.
Важнейшими центрами рекрутирования неравнодушных граждан в ряды общественных инспекций по охране природы в 60-х – 90- х годах являлись:
— знаменитые ДОПы – студенческие дружины по охране природы;
— общества охотников и рыболовов (замечу, что в те годы они имели больший вес, поскольку легальный доступ к любительской охоте могли иметь только члены обществ), причем в ряде регионов активность таких общественных инспекторов была весьма значительной (например, в Свердловской и Московской областях); — наконец – персональный актив вокруг каждого госинспектора рыбоохраны и охотнадзора, работавшего «на земле».
Движение студенческих дружин по охране природы в СССР формировалось и развивалось с начала 1960-х годов. Это движение стало определенным феноменом общественно-политической жизни в СССР, блистательным примером гражданского активизма, школой кадров для профессиональной природоохраны, внесшее исключительный вклад в становление экологического движения в нашей стране. Одним из ключевых направлений работы ДОПов тех лет являлось контрольно-инспекционная деятельность, в первую очередь – в сфере борьбы с браконьерством. И эту возможность обеспечивало наделение членов ДОП правами общественных инспекторов различных категорий. Причем в ряде случаев студенческие дружины изначально были ориентированы именно на эту деятельность. Так, осенью 1970 года в Калмыкии при преследовании браконьеров убит выпускник факультета охотоведения Иркутского сельхозинститута, легендарный организатор отряда по охране сайгака Улдис Кнакис. Под влиянием этой трагедии на охотфаке была создано общественное объединение – Боевая комсомольская дружина имени Улдиса Кнакиса, получившая широкую известность и признание в профессиональных кругах, причём ее куратором стал патриарх сибирской охотоведческой школы профессор В.Н. Скалон.
Немаловажным практическим вкладом общественных инспекторов – членов студенческих дружин было и оказание существенной помощи государственным заповедникам в деле обеспечения режима особой охраны и борьбы с экологическими правонарушениями. Этому способствовало многолетнее функционирование специализированного междружинного отряда «Заповедник».
Общественные инспектора – члены студенческих дружин демонстрировали эффективную работу по борьбе с подпольной торговлей дикими животными на «Птичьем рынке» в Москве и других городах. Причём у государственных природоохранных служб до этих точек руки не доходили, да и строго говоря таких специализированных служб тогда и не было – разве что охотнадзор, причём незаконная торговля рептилиями и амфибиями в его компетенцию вовсе не входила. И вот эти «злачные места» стали объектом внимания студенческих дружин. А ведь подобные «серые зоны», требующие, но не получающие надзорной активности со стороны государственных служб, имели место и в других природоохранных сферах. Так, в зеленой зоне Иркутска процветал незаконный отлов лесных птиц для коммерческой реализации, а у малочисленной госохотинспекции до этого не доходили руки. Ситуацию удалось переломить лишь когда за это дело взялась дружина Иркутского охотфака – БКД им. Улдиса Кнакиса.
Многие общественные инспектора (особенно – из числа прошедших школу ДОПов) в дальнейшем пополняли подразделения государственных природоохранных органов, уполномоченных в сфере охраны живой природы. В их лице государство приобретала мотивированные и профессионально подготовленные кадры.
Наделение правами общественных инспекторов позволяла эффективно использовать потенциал смежных государственных природоохранных служб (в первую очередь – в интересах органов рыбоохраны, охотничьего надзора, федеральной системы ООПТ). В тех же заповедниках статус общественных инспекторов ещё и давал возможность участвовать в оперативной работе по борьбе с экологическими правонарушениями мотивированным сотрудникам, не являющимся работниками службы охраны по занимаемой должности. И в те годы в кошмарном сне нельзя было представить ситуацию дня сегодняшнего, обусловленную многолетними правовыми новациями, в результате которых рыбинспектор не может поинтересоваться у человека с ружьем – на каких основаниях тот находится в угодьях, госохотинспектор проедет мимо компании, разбирающей сеть на берегу, работник охраны заповедника, вышедший на пять метров за его границу – никто и звать его никак.
Для федеральной системы ООПТ такая ситуация прибрела настолько принципиальный характер, что в 2018 году это было доложено Председателю Правительства России Д.А. Медведеву во время его встречи с сотрудниками Кроноцкого биосферного заповедника. В итоге было дано поручение: Минприроды России проработать вопрос о расширении полномочий госинспекторов в области охраны окружающей среды для выполнения ими задач на территориях, граничащих с ООПТ. Но проработка этого вопроса закончилось ничем, в т.ч., полагаю, и в связи со сложной правовой конструкцией, предлагаемой для решения вопроса. Тогда как простая и апробированная правовая конструкция канула в лету 23 года назад в силу «поражения в правах» института общественных инспекций.
Вспоминая страницы истории общественных инспекций, нельзя не отметить, что общественным инспекторам (в первую очередь – выходцам из студенческих дружин) удавалось также анализировать, обобщать и распространять опыт работы по борьбе с браконьерством, готовить методические материалы, в дальнейшем востребованные и внедренные в практику не только общественными организациями, но и рядом государственных природоохранных органов. Так, Минприроды России утвердило в 1993 году Методические рекомендации по тактике выявления и задержания нарушителей заповедного режима – документ, не имевший аналогов и основанный на разработках Дружин по охране природы.
Крайне важный аспект работы общественных инспекций заключался в том, что наличие необходимых полномочий позволяло инспекторам осуществлять общественный контроль, зачастую «не взирая на лица». Одно из первых резонансных дел пришлось на 1964 год, когда общественными инспекторами по охране природы был выявлен браконьерский лов рыбы на р. Оке с участием начальника Главного управления лесного хозяйства и охраны леса при Совете Министров РСФСР Бочкарёва М.М., являющегося одновременно председателем Президиума Центрального совета Всероссийского общества охраны природы. При этом использовать административный ресурс чтобы замять дело, у высокопоставленного браконьера не получилось – благо общественный инспектор оказался фигурой тоже не слабой – это был член Центрального совета ВООП, выдающийся советский зоолог и природоохранник, профессор МГУ В.Г. Гептнер. Этой истории тогда была посвящена публикация во всесоюзном сатирическом журнале «Крокодил». Подобными (хотя и менее резонансными) случаями изобилует история общественной природоохраны минувших десятилетий.
Так, осенью 1980 года бригада общественных инспекторов из числа членов московских студенческих дружин по охране природы выявила факт незаконной охоты со стороны первого заместителя министра финансов СССР Деменцева и, без промедления, направила соответствующие материалы в адрес Комитета партийного контроля при ЦК КПСС.
А сколько (в масштабах страны) силами общественных инспекторов были выявлены и пресечены браконьерские действия со стороны различных «хозяев тайги» – местных «царьков», зарвавшихся сотрудников милиции, обнаглевших от безнаказанности работников лесной охраны, охотничьего и рыболовного надзора, причём для этого не было никакой другой реальной силы, кроме общественных инспекторов, наделенных необходимыми полномочиями.
Нельзя не отметить, что зачастую именно участие в рейдах общественных инспекторов играло решающую роль в деле защиты должностных лиц природоохранных органов. В этой части наибольший резонанс в советские времена имел инцидент в Воронежском государственном заповеднике, который в природоохранной среде известен как «Дело Н.М. Комова». Осенней ночью 1981 года патрульная группа, возглавляемая охотоведом заповедника Комовым обнаружила большую группу браконьеров (на трех машинах), осуществляющих незаконную охоту из-под фар. При попытке их задержания водители двух машин пошли на прорыв. При этом ударом кузова был сбит с ног участвующий в рейде общественный инспектор и предпринята попытка наезда на второго. В этот момент Комов открыл огонь из служебного карабина, целясь по скатам. Однако (уж так получилось) пуля попала в шофёра, который от последствия ранения скончался в больнице. Машина принадлежала Усманскому райисполкому, где и работал погибший водитель. Огласка этого факта имела последствия – дело о браконьерстве быстро спустили на тормоза, зато возбудили дело против Комова: ему предъявили набор обвинений, что в целом грозило лишением свободы на срок до 10 лет. При этом уполномоченные государственные природоохранные организации не выразили желания заступаться за Комова. В Главохоте РСФСР сослались на ведомственные аспекты – мол, кабаны на прилегающих к заповеднику полях, конечно, наши, а вот сам заповедник – у Минсельхоза СССР и вам – туда. В Минсельхозе спинным мозгом почувствовали политический аспект – местная власть, знаете, поминается всуе, да ещё и человека убили, в общем дело – скользкое, да и как известно – у нас следственные органы во всём разберутся. Дирекция заповедника сочувствовала Комову, но на рожон тоже не лезла – мол, начальству виднее. Так охотовед Комов остался один на один с Фемидой районного масштаба. Но – в этот момент к дело подключились общественные инспекторы – участники рейда, принадлежавшие к корпоративному братству студенческих дружин по охране природы, имевшие представление, где искать реальную поддержку. В результате состоялась акция солидарности всесоюзного масштаба, сопровождаемая обращениями в высокие инстанции, привлечением внимания к этому делу средств массовой информации, приездом на судебное заседание свыше полусотни общественных инспекторов из разных городов страны, освещением судебного процесса звездой советской журналистики – Василием Михайловичем Песковым, написавшим по его итогам, пожалуй, свою самую пронзительную публикацию на природоохранную тему — статью «Выстрелы ночью». И конечный итог: Николай Митрофанович Комов последующие 23 года продолжал работать в охране Воронежского заповедника, возглавляя оперативную группу, располагая служебным оружием, оставаясь грозой браконьеров, был отмечен государственной наградой и с неизменной теплотой вспоминал, как солидарность общественного природоохранного сообщества предотвратило казавшуюся неизбежной чудовищную несправедливость по отношению к профессионалу, стоявшему на страже заповедной природы.
Роль и возможности общественной поддержки в те году ощутил и охотовед Белоомутского охотхозяйства в Московской области Андрей Алексеев, имевший устойчивую репутации абсолютного бессеребренника и несгибаемого природоохранника – таким всегда живется непросто. В январе 1988 года в Белоомутское хозяйство выехала «на лося» дружная команда охотников –любителей: первый секретарь райкома КПСС, председатель райисполкома, директор лесхоза и т.д. и т.п., не меньше десятка – «партхозактив» Луховицкого района, элита, хозяева жизни. Охота прошла удачно, команда уже приступила к транспортировке продукции, как появился охотовед Алексеев (с общественным инспектором). При проверке документов был обнаружен «букет» (весьма традиционный) нарушений в части соблюдения порядка добычи диких копытных на коллективной охоте, в том числе – «незакрытая» лицензия. Но районная элита платить штрафы (т.е. признавать себя браконьерами) не собиралась и перешла в наступление, причём на правовом поле: общий замысел – оспорить дело в суде, а затем поставить вопрос о несоответствии Алексеева занимаемой должности. А суд свой, родной, районный, самый гуманный: они были настолько уверены в исходе, что даже не удосужились нанять адвоката. И в иной ситуации им бы сопутствовала удача. Но в той ситуации все определило участие общественных инспекторов. Тут и акция корпоративной солидарности областного масштаба, и выступление прессы, и даже на суд представителем Госохотинспекции по доверенности был определен именно общественный охотинспектор (с надлежащей репутацией и квалификацией). И тогда поле боя осталось за природоохранной стороной.
Говоря об истории общественных природоохранных инспекций, стоит отметить, что институт общественных инспекторов, наделенных весомыми контрольно-надзорными полномочиями, давал возможность задействовать волонтерский потенциал лиц с высоким уровнем профессиональной квалификации, включая юридическую и специальную подготовку. Иногда профессиональный уровень общественных инспекторов превышал таковой у инспекторов государственных. И это касалось не только членов студенческих дружин, где культивировалась система технической учебы общественных инспекторов. Так, в ряды общественных инспекторов (в первую очередь – охотинспекторов и инспекторов рыбоохраны) нередко вливались и работники соответствующих государственных инспекций, и сотрудники заповедников, и ветераны, уже покинувшие государственные надзорные органы, и сотрудники милиции и даже Комитета государственной безопасности. Зачастую это были настоящие любители природы, увлеченные охотники и рыболовы, с удовольствием принимающие участие в рейдах по борьбе с браконьерством. Так, в Москве имелась весьма активная бригада общественных инспекторов – членов первичного охотколлектива – бойцов полка патрульно- постовой службы милиции (вскоре преобразованного в московский ОМОН). В рейды они выезжали во внерабочие дни, эта деятельность не входила в их служебные обязанности, они были подлинные общественники – только вот уровень их профессиональной подготовки исключал возможность оказания им сколь-либо ощутимого сопротивления даже со стороны самых отмороженных браконьеров.
Общественным инспектора, реализуя свои полномочия и исполняя гражданский долг, неоднократно демонстрировали образцы доблести, мужества и героизма. В их числе – павшие от рук браконьеров и посмертно отмеченные государственными наградами – Виктор Волошин (Краснодарский край, 1971 год); Виктор Моисеенко-Лысенко (Иркутская область, 1972 год); Евгений Симухин (Свердловская область, 1984 год); Сайфулла Касимов (Курганская область, 2002 год).
Таким образом, к началу 2000-х годов в стране функционировал достаточно эффективный институт общественных инспекторов по охране природы:
- апробированный десятилетиями;
- ничем не дискредитированный;
- особо востребованный в сфере охраны животного и растительного мира;
- с развивающейся методической базой;
- являющийся школой кадров для государственных инспекций;
- позволяющий более эффективно использовать потенциал государственных природоохранных служб.
И тут – 1 июля 2002 года, когда вступил в силу новый Кодекс РФ об административных правонарушениях, лишивший общественных инспекторов необходимых полномочий.
Да, конечно, сегодня в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» имеется весьма объемная статья 68.2 «Общественные инспекторы по охране окружающей среды», включающая уйму положений, регулирующих организацию общественных инспекций и обязанности инспекторов, но содержащая лишь лаконичный минимум их прав, близко не стоящий к набору полномочий, имевшихся ещё четверть века назад.
В свое время ряд общественных экологических организаций поднимал вопрос о наделении общественных инспекторов по охране природы значимыми контрольно-надзорными полномочиями, в т.ч. путем внесения изменений в Кодекс об административных правонарушениях, предлагая и конкретную редакцию таких поправок. Увы, эти общественные инициативы фактически не были услышаны.
Однако, весной 2017 года удалось убедить главу Минприроды России (им был С.Е. Донской) поднять этот вопрос перед Президентом России. Тогда было подготовлено и за подписью министра направлено на имя Президента мотивированное обращение, о дополнительных мерах по повышению эффективности борьбы с браконьерством, с предложением внести изменения в КоАП РФ в части наделения общественных инспекторов (а также производственных охотничьих инспекторов) правом составления протоколов по делам о соответствующих административных правонарушениях, а также правом применения ряда мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В письме подчеркивалось, что реализация данного предложения позволит возродить многолетнюю результативную практику участия негосударственных структур в деле охраны живой природы, а также получит широкую поддержку со стороны экспертного экологического сообщества, общественных природоохранных и охотничьих организаций.
И это письмо дошло до адресата! 29 марта 2017 года Владимир Владимирович Путин на этом письме собственноручно поставил резолюцию – «Согласен»! Уже 3 апреля это письмо с резолюцией поступило в Минприроды России. Тогда с подачи пресс-службы министерства, в СМИ появились публикации – о том, что «Минприроды возвращает полномочия общественным инспекторам», о том, что Президент одобрил эту идею! Казалось бы, теперь, получив такой карт-бланш, нужно безотлагательно в установленном порядке продвигать (и отстаивать) соответствующие поправки в законодательство. И что же предприняло, что же сделало на этом поприще Министерство? Да ничего оно не сделало! И документ с резолюцией Президента России тихо перекочевал в архив.
Да, конечно, можно считать, что таковы общественно-политические реалии, что все равно закон «Об охране окружающей среды» дает реальную возможность общественным активистам внести достойный вклад в дело охраны природы в рамках имеющегося правового института общественных инспекторов, что лучше так, чем никак, что уже в стране наработан позитивный опыт работы общественных инспекторов в современных условиях, охватывающий многие ключевые экологические проблемы, да и немало мы слышим и услышим ещё о таком опыте и на сегодняшнем Форуме. Всё так, и оспорить эти реалии я никоим образом не пытаюсь. Но, обстоятельно представляя себе специфику работы по выявлению и пресечению массовых нарушений в сфере охраны животного и растительного мира, хочу подчеркнуть – в этой сфере следствием лишения общественных инспекций ключевых контрольно-надзорных полномочий стали масштабные нереализованные возможности в деле обеспечения эффективности охраны биологических ресурсов.
И произошло это в силу нелепого игнорирования накопленного 40-летнего позитивного опыта участия общественности в дело сохранения дикой природы.
