Членами МОО «Экспертный совет по заповедному делу» проведен анализ и подготовлено заключение по проекту Федерального закона № 1096223-8 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и готовятся обращения в соответствующие органы.
Заключение по проекту Федерального закона № 1096223-8 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»
Правительством России 12 декабря 2025 года в Государственную Думу внесен проект федерального закона № 1096223-8 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[1] (далее – Законопроект).
Представляется, что Законопроект содержит существенные изъяны в силу следующих обстоятельств:
1. В Российской Федерации создание особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ) – традиционная и эффективная форма природоохранной деятельности. Такие территории, полностью или частично изъятые из хозяйственного использования, имеют исключительное значение для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия как основы биосферы.
ООПТ:
поддерживают экологическую стабильность территорий, существенно измененных хозяйственной деятельностью;
препятствуют усилению негативных процессов, ведущих к деградации биосферы;
способствуют обеспечению экосистемных услуг — очистке поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, депонированию углерода;
играют важную роль в смягчении последствий изменения климата;
являются биологическими резерватами, в которых сохраняются уникальные и типичные природные комплексы и воспроизводятся объекты животного и растительного мира, в том числе редкие и находящиеся под угрозой исчезновения;
выполняют важные социально-культурные функции (являются полигонами для изучения экосистем и происходящих в них процессов, способствуют экологическому просвещению населения, обладают значительным рекреационным потенциалом).
Устойчивость сети ООПТ обеспечивает выполнение Российской Федерацией международных обязательств в сфере охраны окружающей среды.
Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Закон об ООПТ) относит ООПТ к объектам национального достояния.
Основы государственной политики Российской Федерации в области экологического развития на период до 2030 года (утверждены Президентом России 30 апреля 2012 г.) рассматривают формирование и обеспечение устойчивого функционирования систем ООПТ разных уровней и категорий в числе ключевых механизмов решения задачи сохранения природной среды.
Указ Президента России от 7 мая 2024 г. № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» к числу задач, выполнение которых характеризует достижение национальной цели «Экологическое благополучие», относит и устойчивое развитие ООПТ.
Принятие Законопроекта в представленной редакции создаёт потенциальную угрозу масштабного изъятия из состава ООПТ земельных участков для хозяйственного использования. Однако без причинения колоссального вреда для природных комплексов такая деятельность невозможна. Любое строительство или добыча полезных ископаемых фрагментирует ландшафты, разрушает места обитания животных и растений.
Необходимо подчеркнуть, что Законопроект в представленной редакции прямо устанавливает возможность изъятия земель государственных природных заповедников (далее – заповедники) и национальных парков. Между тем 31 января 2014 года Президентом России было дано поручение № 210-Пр Правительству РФразработать и внести проект федерального закона, устанавливающий полный запрет изъятия земельных и лесных участков государственных природных заповедников и национальных парков. Кроме того, в Послании Федеральному Собранию 20 февраля 2019 года Президент чётко обозначил позицию: «необходимо законодательно зафиксировать: в заповедниках возможен исключительно экологический туризм, без изъятия территорий, вырубок леса или капитального строительства» (http://kremlin.ru/events/president/news/59863).
Также следует отметить, что в официальном отзыве Правительства (2024 г.) на концептуально близкий законопроект 693961-8[2], в частности, указано, что:
«создание ООПТ и ограничение в обороте занятых ими земель обеспечивает защиту общественных интересов граждан РФ в сохранении природного наследия и биологического многообразия страны»;
принятие законопроекта приведёт «к возможности изъятия земель природно-заповедного фонда. При этом указанное положение противоречит требованиям Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» и статье 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды».
Таким образом, Законопроект в части закрепления возможности исключения из состава ООПТ участков с целью вовлечения их в хозяйственный оборот противоречит позиции Президента России и Правительства РФ, изложенной ранее.
2. Законопроект предусматривает возможность исключения из состава любых категорий ООПТ земельных участков в целях реализации на них проектов хозяйственной деятельности, а также реализации таких проектов на любых ООПТ.
В тоже время, согласно пункту 2 статьи 59 Федерального закона «Об охране окружающей среды» запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной.
Законопроект предусматривает возможность изъятия земель и изменения целевого назначения земельных участков, расположенных в границах заповедников и национальных парков. В то же время, в соответствии с п. 2 статьи 6 Закона об ООПТ (данный пункт внесен Федеральный законом от 03.08.2018 г. № 321-ФЗ, принятым во исполнение поручения Президента РФ от 31.01.2014 № 210-Пр), земельные участки и природные ресурсы, расположенные в границах заповедников, находятся в федеральной собственности и не подлежат отчуждению из федеральной собственности. Согласно же п. 2.1 статьи 6, запрещается изменение целевого назначения земель и земельных участков, расположенных в границах заповедников.
В соответствии с п. 2 статьи 12 Закона об ООПТ, земельные участки, расположенные в границах национальных парков, находятся в федеральной собственности и отчуждению не подлежат, за исключением земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов,включенных в состав нацпарков.
Законопроектом прямо предусматривается возможность реализации на ООПТ (в том числе – в заповедниках и национальных парках) природоразрушительных видов хозяйственной деятельности (например, согласно предлагаемой редакции подпункта «а» пункта 2 и п.24 статьи 15 Закона об ООПТ, в рекреационной зоне и зоне хозяйственного назначения национального парка может быть разрешена добыча полезных ископаемых).
В то же время, согласно действующей редакции статьи 9 (п.1) Закона об ООПТ, на территории заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая задачам заповедника и режиму особой охраны его территории. В том числе на территориях заповедников запрещается строительство объектов капитального строительства, некапитальных строений, сооружений в целях, не связанных с выполнением задач, возложенных на заповедники.
Согласно же п. 2 статьи 15 Закона об ООПТ, на территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка.
Таким образом, в части возможности изменения границ заповедников и национальных парков (кроме их расширения), осуществления на территориях заповедников и национальных парков капитального строительства и другой природоразрушительной деятельности, Законопроект противоречит другим статьям действующей редакции Закона об ООПТ, изменения в которые не проектируются.
Кроме того, согласно Федеральному закону от 28.12.2013 № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (п. 3 статьи 10), ООПТ, созданные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до вступления этого закона в силу.
Конституционность этой нормы подтверждена правовой позицией Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в определении от 30.01.2020 № 103-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества «Завод минеральных вод «Горячеключевской» на нарушение конституционных прав и свобод частью 3 статьи 10 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»: «оспариваемая норма обеспечивает преемственность сложившихся отношений в сфере охраны окружающей среды посредством сохранения существующих особо охраняемых природных территорий. Такое правовое регулирование согласуется и с требованиями статей 41 (часть 1) и 42 Конституции Российской Федерации, гарантирующими право каждого на благоприятную окружающую среду, охрану здоровья и медицинскую помощь, что предполагает в том числе недопустимость произвольного и необоснованного отказа законодателя от существующих правовых гарантий и связанных с ними ограничительных мер в данной сфере общественных отношений, влекущего за собой существенное снижение уже достигнутого уровня охраны окружающей среды на конкретной территории… . С учетом изложенного оспариваемое законоположение не может рассматриваться как нарушающее какие-либо конституционные права и свободы в аспекте, указанном заявителем».
Таким образом, принятие Законопроекта, предусматривающего возможность исключения из состава ООПТ участков с целью вовлечения их в хозяйственный оборот, противоречит вышеупомянутым федеральным законам и позиции Конституционного суда Российской Федерации.
3. Нормы законопроекта существенно повышают мотивацию к опасному использованию ООПТ, включая умышленные поджоги леса. Так, согласно подпункту «в» пункта 2 проектируемой статьи 352 Закона об ООПТ, основанием для исключения участков из состава ООПТ является необратимая полная утрата землями, земельными участками, водными объектами, их частями особого природоохранного значения в связи с чрезвычайными ситуациями природного характера, не связанная с неправомерными действиями третьих лиц, и необходимость использования этих участков для целей развития территории. Такая норма может являться мотивом к тому, чтобы создавать ЧС (например, путем выжиганий или поджогов леса), а затем добиваться признания участков ООПТ полностью утратившими природоохранное значение.
4. Многие российские ООПТ являются объектами всемирного природного и культурного наследия, обязательства по сохранению которого определены Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия.
Ухудшение состояния экосистем ООПТ в результате изъятия из них участков либо реализации на них природоразрушительной деятельности девальвирует выдающуюся универсальную ценность объектов всемирного наследия и явится нарушением обязательств России, вытекающих из указанной Конвенции.
Следует отметить, что Комитет всемирного наследия ЮНЕСКО неоднократно отмечал недопустимость ослабления законодательства об ООПТ. В частности, в решении 45 COM 7B.27 (2023 г.) Комитет выразил крайнюю обеспокоенность по поводу сообщений о возможном новом законопроекте, который позволит изменять границы федеральных ООПТ для осуществления экономической деятельности, напомнив, что статус правовой охраны является неотъемлемой частью выдающейся универсальной ценности объекта наследия и его ослабление станет явным основанием для включения объекта в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой.
Здесь необходимо иметь в виду, что высшее руководство нашей страны рассматривает ЮНЕСКО как важную международную площадку для продвижения российской повестки. Так, в Совместном заявлении Российской Федерации и Китайской Народной Республики об углублении отношений всеобъемлющего партнерства и стратегического взаимодействия (сделано 16 мая 2024 г. в ходе визита Президента России В.В. Путина в КНР) отмечена необходимость и далее укреплять потенциал ЮНЕСКО в качестве универсального межправительственного гуманитарного форума, способствовать сохранению взаимоуважительного и профессионального диалога на этой площадке, нацеленного на продвижение объединительной повестки дня.
Согласно статье 15 Конституции Российской Федерации международные договоры России являются составной частью её правовой системы и если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Представляется, что Законопроект противоречит указанной статье Конституции Российской Федерации.
5. Законопроект существенно ограничивает возможности общественности в сфере территориальной охраны природы.
Согласно проектируемому пункту 51 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», подготовка решения о создании ООПТ осуществляется на основании комплексного экологического обследования территории. При этом комплексное экологическое обследование проводится государственным бюджетным учреждением (чем необоснованно исключает возможность проведения такого обследования другими видами государственных учреждений), включенным в перечень, который утверждается Правительством России. То есть, Законопроект фактически лишает граждан и их объединения возможности участвовать в подготовке материалов для создания ООПТ. Законопроектом также не предусмотрены никакие механизмы общественного участия в принятии решений об исключении из ООПТ участков, даже если это касается экологических прав граждан. Таким образом указанная норма Законопроекта не соответствует требованиям статьи 5 Закона об ООПТ.
Следует отметить, что и сам Законопроект не проходил процедуру общественного обсуждения, то есть в этой части внесён в нарушение Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения (утверждены постановлением Правительства РФ от 25.08.2012 № 851, в ред. от 25 апреля 2024 г.).
6. В Законопроекте присутствуют очевидные коррупциогенные нормы.
Законопроект относит к числу исключительных случаев изменения границ ООПТ путём изъятия из их состава земельных участков, необходимость использования этих участков для размещения объектов федерального значения (а для региональных ООПТ – иных соответствующих объектов государственного значения) при отсутствии иных вариантов их размещения и невозможности размещения таких объектов на указанных земельных участках в случае их сохранения в составе ООПТ. Согласно Законопроекту, все решения по строительству на ООПТ объектов федерального и регионального значения, а также исключения из ООПТ участков должны приниматься Комиссиями по обеспечению охраны ООПТ федерального или регионального значения (далее – Комиссии).
При этом в Законопроекте под объектами федерального значения понимаются объекты государственного значения, имеющие существенное влияние на социально-экономическое развитие РФ, а под объектами регионального значения – объекты государственного значения, имеющие существенное влияние на социально-экономическое развитие субъекта РФ. Однако Законопроект не содержит критериев определения упомянутых объектов. В этой связи возникают существенные опасения, что к таким объектам (как федерального, так и регионального значения) на практике начнут относить любые коммерчески значимые проекты (разработка недр, строительство промышленных, сельскохозяйственных и рекреационных объектов, размещение отходов и др.), если в этом заинтересованы те или иные хозяйствующие субъекты.
Более того, в пояснительной записке к Законопроекту сказано, что по мнению разработчиков законопроекта представляется нецелесообразным определять критерии объектов государственного значения, возможности их размещения на ООПТ или изменения границ ООПТ для их размещения должны оцениваться с учетом большого числа факторов соответствующей Комиссией.
Согласно проектируемой статье 356 Закона об ООПТ, в состав Комиссии по обеспечению охраны ООПТ федерального значения входят депутаты Государственной Думы, сенаторы РФ, представители Правительства РФ, Администрации Президента России, ФСБ России. Включение в состав Комиссии независимых специалистов в области территориальной охраны природы, сохранения биологического и ландшафтного разнообразия не предусмотрено.
Состав Комиссий по обеспечению охраны ООПТ регионального и местного значения Законопроектом вообще не определен (то есть туда могут войти даже лица, заинтересованные в изменении границ ООПТ).
Таким образом, Законопроект наделяет Комиссии чрезвычайно широкими полномочиями в части принятия решений по реализации на ООПТ хозяйственных проектов или по исключению земельных участков из состава ООПТ без определенных законом порядка и условий принятия таких решений.
В то же время, в соответствии с п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утверждена постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96), коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, в частности являются:
широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения;
отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения государственными органами определенных действий либо одного из элементов такого порядка.
7. Предусмотренные Законопроектом компенсационные меры неэффективны.
Согласно пояснительной записке к Законопроекту, им предусмотрены меры, направленные на исключение или минимизацию ущерба природным комплексам и объектам, для сохранения которых создавалась ООПТ. Однако, эффективность этих мер представляется сомнительной.
Так, согласно проектируемому п. 1 статьи 354 Закона об ООПТ, проведение комплексного экологического обследования участков территории и подготовка представления об изменении границ ООПТ федерального значения, предусматривающего исключение из ее состава земель, земельных участков, водных объектов, их частей, могут осуществляться только на основании решения или поручения Президента России или Правительства Российской Федерации.
Однако, поручения Президента и Правительства могут быть оформлены и в виде резолюций на обращениях, в том числе лиц, заинтересованных в исключении из ООПТ конкретных участков, что фактически дает им возможность добиваться проведения комплексного экологического обследования, обосновывающего такие изменения. В этой ситуации предусмотренное Законопроектом (п. 6 статьи 353 Закона об ООПТ) обязательное рассмотрение Росприроднадзором и Минприроды России материалов комплексного экологического обследования, в отсутствии указанных выше процедур не является гарантией объективности подхода к соответствующим решениям, поскольку вышеперечисленные органы подчиняются Правительству и обязаны выполнять его поручения, в том числе в форме резолюций.
Что же касается Комиссий, указанных в проектируемых статьях 356 и 357 Закона об ООПТ, то в отсутствии в них специалистов в области территориальной охраны природы, сохранения биологического и ландшафтного разнообразия, а тем более при вхождении в состав Комиссий лиц, заинтересованных в изменении границ ООПТ, объективность и взвешенность принятия Комиссиями соответствующих решений вызывает серьезные сомнения.
Кроме того, невозможно считать достаточной защитой целостности ООПТ и норму п. 5 проектируемой статьи 352 Закона об ООПТ, согласно которой не допускается изменение границ ООПТ путем исключения из состава такой территории земельных участков и водных объектов, если оно приведет к разделу ООПТ на отдельные участки, не позволяющие обеспечить выполнение целей, для достижения которых создавалась ООПТ, или к такому уменьшению её площади, в результате которого невозможно обеспечить выполнение целей, для достижения которых создавалась ООПТ, поскольку в Законопроекте отсутствуют критерии обеспечения выполнения ООПТ целей и достаточной для этого площади. Таким образом, возможность объективного применения указанной нормы отсутствует.
Ещё одной мерой, прописанной в Законопроекте, является компенсационный сбор, который должно уплатить лицо, заинтересованное в размещении объектов на ООПТ, либо исключении из них участков для этих целей.
Средства указанного сбора должны поступать в соответствующие бюджеты и расходоваться на обеспечение функционирования ООПТ. При таком обстоятельстве, органы, в ведении которых находятся ООПТ, будут заинтересованы в получении указанных средств, что может быть весьма существенным при рассмотрении Комиссиями вопросов исключения участков из состава ООПТ.
В связи с изложенным представленная редакция Законопроекта:
противоречит действующим федеральным законам;
не соответствует ранее изложенной позиции Президента России;
неоправданно ограничивает возможности общественности в рассматриваемой сфере;
не предусматривает эффективных мер по минимизации ущерба природным комплексам и объектам;
включает ряд крайне неудачных формулировок;
содержит явные коррупциогенные нормы.
Представляется, что в данной редакции Законопроект не должен быть принят и требует доработки.